АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 августа 2016 г. в„– Ф06-12580/2016

Дело в„– А57-28903/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 31 августа 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Баширова Э.Г.
судей Савкиной М.А., Закировой И.Ш.,
в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу финансового управления администрации Саратовского муниципального района Саратовской области
на решение Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2016 (судья Сеничкина Е.В.)
по делу в„– А57-28903/2015
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Интеграл" (ИНН 6450078600, ОГРН 1136450009915), заинтересованные лица: администрация Саратовского муниципального района Саратовской области (ИНН 6432003218, ОГРН 1026401178484), финансовое управление администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (ИНН 6432003264, ОГРН 1026401181080), управление жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, строительства и связи администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (ИНН 6432000400, ОГРН 1056403205814), общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Строитель", начальник финансового управления администрации Саратовского муниципального района Саратовской области Шерозия Ольга Евгеньевна, о признании незаконным бездействия в не приостановлении осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах, об обязании исполнить решение Арбитражного суда Саратовской области по делу в„– А57-11065/2012.

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Интеграл" (далее - заявитель, ООО "Интеграл", Общество) в Арбитражный суд Саратовской области обратилось с заявлением, с учетом уточненных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заинтересованные лица: администрация Саратовского муниципального района Саратовской области (далее - Администрация), финансовое управление администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (далее - Финансовое управление, административный орган), управление жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, строительства и связи администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Строитель", начальник финансового управления администрации Саратовского муниципального района Саратовской области Шерозия Ольга Евгеньевна, о признании незаконным бездействия Финансового управления по исполнению решений Арбитражного суда Саратовской области о взыскании средств муниципального бюджета в пользу ООО "Интеграл", выразившегося в не приостановлении осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений за исключением операций по исполнению исполнительного листа АС в„– 002985762, об обязании Финансового управления приостановить осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, за исключением операций по исполнению исполнительного листа серии АС в„– 002985762, о признании незаконным бездействия Финансового управления, выразившегося в непринятии мер по исполнению исполнительного листа от 04.12.2012 АС в„– 002985762 по делу в„– А57-11065/2012, в установленные частью 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) сроки; об обязании Финансового управления устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, исполнить требования данного исполнительного листа; о признании незаконным бездействия руководителя Финансового управления, выразившегося в невнесении изменений в сводную бюджетную роспись в связи с необходимостью исполнению указанного исполнительного листа на основании пункта 5 статьи 242.2 БК РФ; об обязании руководителя Финансового управления внести изменения в сводную бюджетную роспись в связи с необходимостью исполнения исполнительного листа, об обязании Администрации, в лице Финансового управления устранить нарушения прав ООО "Интеграл" исполнить решение Арбитражного суда Саратовской области по делу в„– А57-11065/2012.
Решением Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2016 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
Финансовое управление, не согласившись с решением Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2016, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить как несоответствующие нормам материального и процессуального права, фактическим обстоятельствам дела и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.
По мнению заявителя кассационной жалобы, в бюджете Саратовского муниципального района имелся недостаток средств для полного погашения всей задолженности по судебным актам, находящимся на исполнении в Финансовом управлении, погашение задолженности Финансовым управлением производилось частично по всем исполнительным листам, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетом на эти цели. Иное перераспределение расходов в пределах указанной статьи в целях погашения задолженности перед Обществом привело бы к неисполнению других исполнительных документов, находящихся на исполнении.
Кроме того, Администрацией Саратовского муниципального района со своей стороны также были предприняты все действия направленные на исполнение судебного акта, а именно на имя Губернатора Саратовской области, а также в Министерство финансов Саратовской области направлялись сведения об отсутствии денежных средств на оплату кредиторской задолженности и необходимости выделения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в связи с дефицитом бюджета,
Проверив законность обжалуемого судебного акта, исходя из требований статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и доводов, содержащихся в кассационной жалобе, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к выводу об отмене принятого по делу решения Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2016, а дело направлению на новое рассмотрение ввиду не исследования всех обстоятельств дела имеющих значение для правильного разрешения спора в силу следующего.
Исковые требования основаны на тех обстоятельствах, что решением Арбитражного суда Саратовской области от 26.02.2010 по делу в„– А57-26684/2009 с управления жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, строительства и связи администрации Саратовского муниципального района Саратовской области в пользу ООО "ТД "Строитель" взыскана задолженность по муниципальному контракту от 03.02.2009 в„– 7 в сумме 2 000 000 рублей.
Предъявленный к исполнению исполнительный лист не исполнен ни основным должником, ни Финансовым управлением администрации Саратовского муниципального района Саратовской области.
Впоследствии, в порядке субсидиарной ответственности решением Арбитражного суда Саратовской области от 12.10.2012 по делу в„– А57-11065/2012 с Саратовского муниципального района Саратовской области в лице Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области за счет средств казны Саратовского муниципального района Саратовской области в пользу ООО "ТД "Строитель" взыскано 2 000 000 рублей.
Исполнительный лист от 04.12.2012 в„– АС в„– 002985762 направлен в адрес Финансового управления администрации Саратовского муниципального района Саратовской области.
В связи с процессуальным правопреемством, произведена замена взыскателя по исполнительному листу с общества с ограниченной ответственностью "ТД "Строитель" на ООО "Интеграл".
Финансовое управление в адрес должника - Администрации направило уведомление о поступлении исполнительного листа от 14.12.2012 в„– 1-06/244, с указанием о необходимости оплатить задолженность в установленный законом срок.
Должник произвел частичную оплату по исполнительному листу от 04.12.2012 АС в„– 002985762 платежными поручениями от 06.12.2013 в„– 1351 на сумму 10 000 рублей, от 20.07.2015 в„– 384 на сумму 2 500 рублей.
Сумма задолженности на 01.12.2015 составила 1 987 500 рублей.
До настоящего времени исполнительные листы не исполнены.
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ООО "Интеграл" в Арбитражный суд Саратовской области с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконными бездействия, выразившиеся в не приостановлении осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации, включая лицевые счета его структурных подразделений, а также признавая незаконным бездействия руководителя Финансового управления, выразившегося в невнесение изменений в сводную бюджетную роспись, суд первой инстанции исходил из самого факта не исполнения Финансовым управлением возложенной на него обязанности по исполнению судебных актов в трехмесячный срок, следовательно его бездействия противоречат статье 16 АПК РФ, статье 242.5 БК РФ, пункту 5 статьи 242.2 БК РФ.
Между тем анализ имеющихся в деле документов свидетельствует о неполном исследовании всех обстоятельств дела имеющих значение для правильного разрешения спора.
В силу пункта 3 статьи 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится на основании судебных актов в соответствии с главой 24.1 Кодекса.
В силу пункта 1 статьи 242.5 Кодекса исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам его казенного учреждения - должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, указанными в пункте 2 статьи 242.1 Кодекса, в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета муниципального казенного учреждения, по месту открытия должнику как получателю средств местного бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов местного бюджета.
Законодателем предусмотрен порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений, предоставляющий органу, осуществляющему открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений, право на приостановление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, в случае допущения им нарушений требований, установленных пунктами 3, 6 и 7 статьи 242.5 Кодекса.
При достаточности лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов муниципального бюджетного учреждения исполнение исполнительного документа должно быть осуществлено в пределах трех месяцев со дня его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений (в рассматриваемом случае - в управление).
В силу пункта 9 статьи 242.5 Кодекса в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств местного бюджета, в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств местного бюджета исполнительный документ о взыскании средств с органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств местного бюджета, направляется в орган по месту открытия главному распорядителю средств местного бюджета лицевого счета как получателю средств местного бюджета для исполнения в порядке, установленном названным Кодексом.
Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 4 постановления от 22.06.2006 в„– 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации", специальный порядок исполнения судебных актов о взыскании долга с учреждения и собственника его имущества в порядке субсидиарной ответственности за счет денежных средств, возможность установления, которого предусмотрена статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентируется статьей 161 (особенности правового положения казенных учреждений) и главой 24.1 (исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) Кодекса, по смыслу которых взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности - на денежные средства субсидиарного должника.
Порядок исполнения судебных актов по искам к муниципальному образованию предусмотрен ст. 242.2 Кодекса.
Согласно пункту 5 статьи 242.2 Кодекса исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.
В силу пункта 3 статьи 217 Кодекса утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
В случае принятия закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете руководитель финансового органа (органа управления государственным внебюджетным фондом) утверждает соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.
В сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете только в определенных, предусмотренных данным пунктом, случаях, в том числе в случае недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств - с превышением общего объема указанных ассигнований в пределах 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете на их исполнение в текущем финансовом году.
Между тем, указывая в качестве способа устранения допущенных нарушений прав ООО "Интеграл" - обязание Финансового управления приостановить осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации, включая лицевые счета его структурных подразделений, за исключением операций по исполнению исполнительного листа серии АС в„– 002985762, суд первой инстанции не исследовал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, а именно нахождение в Финансовом Управлении иных неисполненных исполнительных документов о взыскании иных сумм задолженности бюджетных учреждений и казны муниципального образования.Иное перераспределение расходов в пределах указанной статьи в целях погашения задолженности перед ООО "Интеграл" привело бы к неисполнению других исполнительных документов, а равно нарушение интересов других взыскателей,***
Поскольку направление расходов иного вида на исполнение судебных актов невозможно без внесения изменений в решение о бюджете, а сводная бюджетная роспись должна соответствовать основным параметрам бюджета, иной подход свидетельствовал бы о вмешательстве в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования и создавал угрозу сбалансированности бюджета.
Аналогичная позиция изложена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 в„– 1312-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб обществ с ограниченной ответственностью "Торговый центр "Меркурий" и "Юридическая фирма "Пионер" на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца 5 пункта 3 статьи 217 и пункта 5 статьи 242.2 Кодекса.
Кроме того, остались без должной оценки и доводы Финансового управления о том, что со своей стороны ими также предпринимались меры, направленные на исполнение судебного акта, а именно на имя Губернатора Саратовской области, а также в Министерство финансов Саратовской области направлялись сведения об отсутствии денежных средств на оплату кредиторской задолженности и необходимости выделения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в связи с дефицитом бюджета.
В части требования о признании незаконным бездействия ответчиков, выразившихся в невнесении изменений в сводную бюджетную роспись в целях исполнения в полном объеме исполнительного документа, судом первой инстанции не учтено следующее.
Из анализа положений статьи 217, 219 БК РФ следует, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете возможно только при перераспределении расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы, того же рода, определенные одной целью.
Направление расходов иного вида на исполнение судебных актов невозможно без внесения изменений в решение о бюджете, поскольку сводная бюджетная роспись должна соответствовать основным параметрам бюджета, иное являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования и создавало бы угрозу сбалансированности бюджета (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 в„– 1312-О-О).
Конституционный Суд Российской Федерации указал также, что из взаимосвязанных положений пункта 4 статьи 21, пункта 4 статьи 217 и пункта 3 статьи 219.1 БК РФ вытекает, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете, в том числе при исполнении судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов, может быть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и так далее), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы того же рода, определенные одной целью.
Поскольку сводная бюджетная роспись производна от решения о бюджете и должна ему соответствовать (абзац 10 статьи 6, абзац 1 пункта 3 статьи 217 БК РФ), внесение в нее изменений для исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства местного бюджета без изменения решения о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденных представительным органом муниципального образования. Иное приводило бы к произвольному изменению воли местного сообщества относительно осуществления права муниципальной собственности на средства местного бюджета, выраженной от его имени представительным органом муниципального образования, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, как она определена Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 2 части 10 статьи 35).
Данный вопрос также остался судом первой инстанции без исследования и не нашел своего отражения в судебном акте.
Также судом первой инстанции при рассмотрении дела не установлено, какие именно органы входят в структуру Администрации. В материалах дела отсутствуют документы: устав, решение районного Совета депутатов об утверждении структуры Администрации.
Суд кассационной инстанции также отмечает, что структурные подразделения Администрации Саратовского м. р. в силу статей 34, 37, 41 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут иметь статус самостоятельных юридических лиц, обладающих самостоятельными гражданскими правами и обязанностями, являться самостоятельными участниками бюджетного процесса, иметь разные коды глав по бюджетной классификации, в связи с чем возложенная оспариваемым судебным актом на Финансовое управление обязанность приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации, включая лицевые счета структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе, фактически означает принятие судебного акта о правах и обязанностях юридических лиц, не привлеченных к участию в деле, что противоречит действующему законодательству (пункт 4 части 4 статьи 270 АПК РФ, пункт 4 части 4 статьи 288 АПК РФ).
В частности, согласно Положению о Финансовом управлении администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, утвержденного решением собрания депутатов Саратовского муниципального района от 22.12.2011 в„– 01-7/401, само Финансовое управление является отраслевым органом Администрации Саратовского муниципального района, имея при этом статус самостоятельного юридического лица.
В материалах дела отсутствуют доказательства, позволяющие определить как структуру Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (в частности, его обособленных подразделений), так и их правовой статус.
Судебное решение о приостановлении операций по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации приведет к прекращению абсолютно всех расходных операций по исполнению обязанностей по выполнению функций и задач социально-значимых для Саратовского муниципального района Саратовской области, а также нарушению баланса публичных интересов.
Кроме того, в обжалуемом судебном акте не обоснована необходимость принятия мер по приостановлению операций по расходованию средств на лицевых счетах всех структурных (обособленных) подразделений Администрации, в частности, соотносимость такой меры с суммой взыскания по исполнительному документу серии АС в„– 002985762.
Согласно части 3 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе первой инстанции на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если этим судом нарушены нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 288 настоящего Кодекса основанием для отмены решения, постановления, или если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Поскольку судом первой инстанции не выполнена в полной мере обязанность по определению круга обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, выводы не основаны на материалах дела, решение Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2016 подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2016 по делу в„– А57-28903/2015 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья
Э.Г.БАШИРОВ

Судьи
М.А.САВКИНА
И.Ш.ЗАКИРОВА


------------------------------------------------------------------