АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 января 2016 г. в„– Ф06-3170/2015

Дело в„– А49-4024/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 января 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,
судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,
при участии представителей:
заявителей - Журавлева О.Е. (доверенности от 22.12.2014, от 15.12.2014),
ответчика - Кузнецовой О.Н. - руководитель (удостоверение),
третьих лиц - МУ "Правовое управление", Собрание представителей г. Заречного - Журавлева О.Е. (доверенности от 19.06.2013, от 11.01.2016),
в отсутствие:
третьего лица - Самсонова И.В. - извещен надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области и администрации города Заречного Пензенской области
на решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2015 (судья Табаченков М.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2015 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Юдкин А.А., Филиппова Е.Г.)
по делу в„– А49-4024/2015
по заявлениям Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области и администрации города Заречного Пензенской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, г. Пенза, о признании недействительными решения от 26.03.2015 по делу в„– 3-09/41-2014 и предписаний от 26.03.2015 в„– 3-09/41-2014/1, 3-09/41-2014/2, с участием третьих лиц: Собрания представителей города Заречного Пензенской области, муниципального учреждения "Правовое управление", г. Заречный Пензенской области, Самсонова Игоря Вячеславовича, г. Пенза,

установил:

Комитет по управлению имуществом города Заречного Пензенской области (далее - КУИ г. Заречного, заявитель) и администрация города Заречного Пензенской области (далее - администрация г. Заречного, заявитель) обратились в Арбитражный суд Пензенской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - УФАС по Пензенской области, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 26.03.2015 по делу в„– 3-09/41-2014 и предписаний от 26.03.2015 в„– 3-09/41-2014/1, 3-09/41-2014/2.
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2015, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе КУИ г. Заречного с принятыми по делу судебными актами не согласился, просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом заявитель полагает, что судами неправильно применены нормы материального права, поскольку вывод о нарушении КУИ г. Заречного требований части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) сделан как антимонопольным органом, так и судами без учета объема полномочий и фактически осуществляемых муниципальным учреждением "Правовое управление" (далее - МУ "Правовое управление") действий в рамках проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов администрации г. Заречного и их проектов. По мнению заявителя, судами необоснованно отнесены к составляющим частям процесса проведения антикоррупционной экспертизы такие муниципальные услуги, оказываемые МУ "Правовое управление" в рамках исполнения муниципального задания, как правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного, и подготовка предложения (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствие с действующим законодательством. Данные муниципальные услуги, как указывает КУИ г. Заречного, являются самостоятельными, отличными от антикоррупционной экспертизы, видами деятельности МУ "Правовое управление" и видами оказываемых им муниципальных услуг. Также заявитель ссылается на допущенное антимонопольным органом процессуальное нарушение при рассмотрении дела в„– 3-09/41-2014, поскольку решение и предписание приняты за пределами срока давности.
Администрация г. Заречного в своей кассационной жалобе просит принятые по делу судебные акты первой и апелляционной инстанций отменить полностью и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование доводов жалобы заявитель ссылается на допущенное судом нарушение норм материального права, неполное исследование обстоятельств дела, указывает на то, что включение в состав комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов в органах власти не только работников самого органа власти, но и работников иных организаций, являющихся хозяйствующими субъектами, является общеприменимой практикой для органов власти субъектов Российской Федерации.
Третьи лица по делу - МУ "Правовое управление" и Собрание представителей города Заречного Пензенской области (далее - Собрание представителей г. Заречного) поддержали доводы кассационных жалоб по основаниям, изложенным в отзывах на кассационные жалобы заявителей.
В отзыве на кассационную жалобу УФАС по Пензенской области возражает против доводов КУИ г. Заречного и администрации г. Заречного и просит обжалованные ими судебные акты оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения. Антимонопольный орган полагает, что государственное (муниципальное) задание для бюджетных учреждений может выдаваться исключительно для оказания ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.
На основании статьи 156, части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции рассматривает кассационные жалобы в отсутствие третьего лица - Самсонова И.В., извещенного надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.
Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов на них, заслушав объяснения представителей сторон, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, не находит оснований для их отмены либо изменения исходя из следующего.
Как усматривается из материалов дела, Самсонов М.В. 18.07.2014 обратился в УФАС по Пензенской области с заявлением, в котором указал на то, что участвовал в судебном процессе в качестве представителя стороны, а интересы администрации г. Заречного представлял не ее работник, а МУ "Правовое управление".
На основании приказа от 17.10.2014 в„– 225 антимонопольным органом возбуждено дело в отношении администрации г. Заречного по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ, выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта - муниципального учреждения "Правовое управление" функциями и правами органов местного самоуправления. Этим же приказом создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.
По результатам рассмотрения дела в„– 3-09/41-2014 антимонопольный орган 26.03.2015 вынес решение, которым: признал администрацию г. Заречного нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в результате обеспечения муниципальных нужд в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (пункт 1 решения); признал администрацию г. Заречного нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в результате наделения хозяйствующего субъекта - МУ "Правовое управление" функцией органа местного самоуправления по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов администрации г. Заречного и их проектов (пункт 2 решения); признал КУИ г. Заречного нарушившим часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в результате наделения хозяйствующего субъекта - МУ "Правовое управление" функцией органа местного самоуправления по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов администрации г. Заречного и их проектов, путем включения в устав МУ "Правовое управление" видов деятельности - правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых актов и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области в соответствие с действующим законодательством; антикоррупционная экспертиза правовых актов администрации г. Заречного и их проектов (пункт 4 решения).
Антимонопольный орган 26.03.2015 выдал администрации г. Заречного предписание в„– 3-09/41-2014/1 о прекращении в срок до 20 мая 2015 года нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего предписал: из муниципального задания МУ "Правовое управление" на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденного постановлением администрации г. Заречного от 23.01.2015 в„– 99, исключить следующие виды услуг: осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области (пункт 1.1 предписания); из Перечня муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет администрация г. Заречного, в качестве основных видов деятельности, утвержденного постановлением администрации г. Заречного от 29.12.2011 в„– 2788 исключить осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области (пункт 1.2 предписания); обеспечение муниципальных нужд, в том числе: осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области осуществлять в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (пункт 1.34 предписания).
Кроме того, антимонопольный орган указанным предписанием обязал администрацию г. Заречного в срок до 20 мая 2015 года прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего: из муниципального задания МУ "Правовое управление" на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденного постановлением администрации г. Заречного от 23.01.2015 в„– 99, исключить "Правовой анализ проектов нормативных правовых актов и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Подготовку предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Антикоррупционную экспертизу правовых актов администрации г. Заречного и их проектов" (пункт 2.1 предписания); из Перечня муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет администрация г. Заречного, в качестве основных видов деятельности, учрежденного постановлением администрации г. Заречного от 29.12.2011 в„– 2788, исключить "Правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Подготовку предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Антикоррупционную экспертизу правовых актов администрации г. Заречного и их проектов" (пункт 2.2 предписания); из Порядка направления проектов нормативных правовых актов и принятых правовых актов администрации г. Заречного в Прокуратуру г. Заречного для проведения антикоррупционной экспертизы (приложение), утвержденного постановлением администрации г. Заречного от 11.04.2013 в„– 649, исключить полномочия МУ "Правовое управление" по согласованию проектов нормативных правовых актов, направляемых в Прокуратуру г. Заречного для проведения проверки на соответствие действующему законодательству и проведение антикоррупционной экспертизы, и вносимых в данные проекты актов изменений (пункт 2.3 предписания).
Антимонопольный орган 26.03.2015 выдал КУИ г. Заречного предписание в„– 3-09/41-2014/2 о прекращении в срок до 20 мая 2015 года нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего предписал: из устава МУ "Правовое управление" исключить пункты: 2.2.5 - правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; 2.2.6 - подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области в соответствие с действующим законодательством; 2.2.9 - антикоррупционная экспертиза правовых актов администрации г. Заречного и их проектов.
КУИ г. Заречного и администрация г. Заречного полагая, что решение и предписания антимонопольного органа нарушают права и законные интересы заявителей, оспорили их в судебном порядке.
Судебные инстанции отказали в удовлетворении заявленных требований, при этом суды обоснованно исходили из следующего.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Как следует из материалов дела, КУИ г. Заречного обратился к главе г. Заречного, в котором сообщил о сложившейся у него неблагоприятной ситуации в части решения юридических вопросов при взаимоотношениях с организациями всех форм собственности (т. 9 л.д. 85). Заявитель просил рассмотреть вопрос о создании в г. Заречном единой юридической службы в форме муниципального учреждения с целью правового обеспечения деятельности муниципальных организаций.
Собрание представителей г. Заречного 02.06.2006 приняло решение в„– 209 о создании МУ "Правовое управление" (т. 8 л.д. 114).
И. о. главы г. Заречного 05.06.2006 издал постановление в„– 451 (т. 8 л.д. 115) о создании МУ "Правовое управление", определив предметом деятельности учреждения консультационную и информационно-аналитическую деятельность в правовой сфере в соответствии с уставом учреждения.
Распоряжением от 05.06.2006 в„– 01-05/179 КУИ г. Заречного утвердил Устав МУ "Правовое управление" (т. 13 л.д. 49). Государственная регистрация МУ "Правовое управление" осуществлена 13.06.2006 (т. 8 л.д. 118).
Первая редакция Устава МУ "Правовое управление" содержит положения о том, что учреждение является некоммерческой организацией, не преследует цели получения прибыли в качестве основной цели своей деятельности, финансируется за счет средств бюджета г. Заречного (пункт 1.2 Устава).
Учреждение создано в целях: ведения комплексного правового анализа работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий (далее муниципальных организаций) для выявления причин и условий, способствующих нарушению ими действующего законодательства (пункт 2.1.1 Устава); правового содействия оптимизации взаимоотношений муниципальных организаций (пункт 2.1.2 Устава).
Предметом деятельности учреждения являются: осуществление мониторинга нормотворческой деятельности муниципальных организаций г. Заречного (пункт 2.2.1 Устава); разработка предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений с участием муниципальных организаций г. Заречного (пункт 2.2.2 Устава); разработка предложений по совершенствованию правовых актов органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.3 Устава); правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области (пункт 2.2.4 Устава); систематизация и ведение баз данных по действующему законодательству Российской Федерации и Пензенской области (пункт 2.2.5 Устава); правовой анализ проектов нормативных правовых актов и иных актов, выносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.6 Устава); подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствие с действующим законодательством (пункт 2.2.7 Устава); ведение банка правовой информации по нормативным правовым актам органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.8 Устава); правовое содействие оптимизации деятельности муниципальных организаций по подготовке проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.9 Устава).
Учреждение может осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, приносящую доход, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Такой деятельностью признаются приносящие прибыль производство товаров и услуг, отвечающие целям создания учреждения, в том числе оказание платных юридических услуг юридическим и физическим лицам, и другая не запрещенная законодательством деятельность (пункт 2.3 Устава).
Распоряжением от 11.01.2007 в„– 01-05/1 КУИ г. Заречного утвердил изменения в Уставе МУ "Правовое управление", изменив редакцию пункта 2.2.1 Устава ("Осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления") и исключил пункты 2.1.2, 2.2.2, 2.2.9 (т. 17 л.д. 72).
Распоряжением от 27.10.2008 в„– 01-05/394 КУИ г. Заречного утвердил изменение в Уставе МУ "Правовое управление", дополнив его пунктом 2.2.8 "Организация бесплатной юридической помощи жителям города" (т. 1 л.д. 75).
Распоряжением от 23.01.2009 в„– 01-05/7 КУИ г. Заречного утвердил изменения в Уставе МУ "Правовое управление", дополнив его пунктом 2.2.9 "Антикоррупционная экспертиза правовых актов администрации г. Заречного и их проектов" и пунктом 2.2.10 "Правовое просвещение жителей г. Заречного" (т. 17 л.д. 77).
Распоряжением от 07.04.2009 в„– 01-05/107 КУИ г. Заречного утвердил изменение в Уставе МУ "Правовое управление", дополнив его пунктом 2.2.11 "Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов города Заречного" (т. 17 л.д. 79).
Распоряжением от 10.02.2010 в„– 01-05/53 КУИ г. Заречного утвердил изменения в Уставе МУ "Правовое управление", дополнив его пунктом 2.2.12 "Деятельность страховых агентов" и пунктом 2.2.13 "Предоставление услуг при оценке недвижимого имущества, транспортных средств и иного имущества, а также предоставление посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, транспортных средств и другого имущества" (т. 17 л.д. 81).
Распоряжением от 13.02.2012 в„– 01-05/83 КУИ г. Заречного утвердил вторую редакцию Устава МУ "Правовое управление" (т. 17 л.д. 84, 85).
Во второй редакции Устава сформулированы следующие цели деятельности учреждения: ведение комплексного правового анализа работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий (далее муниципальных организаций) для выявления причин и условий, способствующих нарушению ими действующего законодательства, в соответствии с предметом деятельности учреждения (пункт 2.1.1 Устава); осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции (пункт 2.1.2 Устава).
В части видов деятельности сохранены положения первой редакции Устава с учетом внесенных ранее изменений.
Источником формирования имущества учреждения определены регулярные и единовременные поступления от учредителя, добровольные имущественные взносы и пожертвования, выручка от реализации товаров, работ и услуг, другие не запрещенные законом поступления (пункт 4.2 Устава).
Распоряжением от 03.04.2012 в„– 01-05/213 КУИ г. Заречного утвердил изменение в Устав МУ "Правовое управление", дополнив пункт 2.3 его словами "деятельность по обеспечению процедуры медиации" (т. 17 л.д. 95).
Распоряжением от 26.06.2013 в„– 01-05/369 КУИ г. Заречного утвердил изменение в Устав МУ "Правовое управление", изложив второй абзац пункта 2.3 в редакции "Для осуществления такой деятельности учреждение вправе заключать договоры на оказание соответствующих услуг и выполнение работ с муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями г. Заречного Пензенской области" (т. 17 л.д. 97).
Таким образом, Уставом МУ "Правовое управление" определено, что данное муниципальное учреждение финансируется из бюджета муниципального образования; учредитель - муниципальное образование, функции которого исполняет администрация г. Заречного; основные цели - правовой анализ работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий, осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции. При этом в силу положений Устава, учреждение вправе осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, приносящую доход.
Постановлением от 29.12.2011 в„– 2788 администрация г. Заречного утвердила "Перечень муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Администрация г. Заречного Пензенской области, в качестве основных видов деятельности" (т. 1 л.д. 85).
Для МУ "Правовое управление" указанным Перечнем определены следующие муниципальные услуги (работы): осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного; правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области; правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, выносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного; подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствии с действующим законодательством; организация бесплатной юридической помощи жителям города; антикоррупционная экспертиза правовых актов администрации г. Заречного и их проектов; правовое просвещение жителей города; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов г. Заречного.
Таким образом, указанный перечень соответствует видам деятельности, указанным в Уставе МУ "Правовое управление".
Судами установлено, что аналогичные положения содержатся в муниципальных заданиях МУ "Правовое управление" на 2013 год (т. 14 л.д. 53), на 2014 год (т. 8 л.д. 131), на 2015 год (т. 16 л.д. 1).
Проанализировав материалы дела, суды пришли к выводу о том, что фактически МУ "Правовое управление" осуществляет деятельность, определенную его уставом и муниципальными заданиями, в сфере правового обеспечения деятельности муниципальных организаций г. Заречного (в том числе проводит антикоррупционную экспертизу правовых и иных актов администрации г. Заречного и их проектов), финансируемую за счет средств муниципального бюджета, а также осуществляет предпринимательскую деятельность по оказанию услуг, оплачиваемых заказчиками.
При этом суды обоснованно указали, что поскольку МУ "Правовое управление" осуществляет, в том числе, и приносящую доход деятельность, данное учреждение является хозяйствующим субъектом, и на него, а также на органы местного самоуправления во взаимоотношениях с учреждением, распространяются ограничения, установленные антимонопольным законодательством.
Мониторинг нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного, правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области, правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления г. Заречного, выполнение ими соответствующих функций и полномочий.
Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 в„– 210-ФЗ (далее - Закон в„– 210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ).
В силу пункта 3 статьи 2 Закона в„– 210-ФЗ заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.
Из системного толкования вышеуказанных норм законодательства следует, что предоставление муниципальных услуг входит в компетенцию органов местного самоуправления и предоставляться такие услуги могут только указанными органами. Государственное (муниципальное) задание для бюджетных учреждений может выдаваться исключительно для оказания ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. Действующим законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления в качестве получателя данных услуг не определены.
В данном случае деятельность МУ "Правовое управление" имеет целью правовое обеспечение деятельности муниципальных органов муниципального образования г. Заречный Пензенской области. При этом МУ "Правовое управление" не входит в систему органов местного самоуправления г. Заречного.
Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.
Статьей 54 Закона в„– 131-ФЗ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.
В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.
Одним из принципов реализации контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд является обеспечение конкуренции (статья 6 Закона о контрактной системе).
В соответствии с частями 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Таким образом, закупка услуг по правовому обеспечению деятельности органа местного самоуправления должна осуществляться в порядке, установленном Законом о контрактной системе.
Судебные инстанции правомерно указали, что включением в Устав МУ "Правовое управление", являющегося хозяйствующим субъектом согласно антимонопольному законодательству, таких функций, как "правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", а также закреплением этих функций в Перечне муниципальных услуг и в муниципальном задании МУ "Правовое управление" заявители создали условия, лишающие возможности оказания соответствующих услуг другими хозяйствующими субъектами. При этом МУ "Правовое управление" обеспечивает указанные муниципальные нужды не на конкурсной основе.
Исходя из изложенного, вывод антимонопольного органа о нарушении администрацией г. Заречного части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в результате обеспечения муниципальных нужд в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, является правомерным.
Уставом МУ "Правовое управление" наделено функцией осуществления деятельности, направленной на противодействие коррупции. Данная функция также реализуется в Перечне муниципальных услуг и муниципальных заданий МУ "Правовое управление". Постановлением администрации г. Заречного от 24.03.2014 в„– 570 утверждено "Положение о проведении экспертизы нормативных правовых и проектов муниципальных нормативных правовых актов", которым в состав Комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы включен представитель МУ "Правовое управление" (т. 1 л.д. 79 - 82).
Согласно пункту 3 части 1 статьи 3 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17.07.2009 в„– 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (часть 4 статьи 3 Закона в„– 172-ФЗ).
Следовательно, антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов проводят принявшие (принимающие) такие акты органы местного самоуправления.
Как правильно указали суды, указанный закон в установленных случаях предусматривает возможность антикоррупционной экспертизы органами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, но не предусматривает участия в экспертизе других организаций.
Следовательно, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов органов местного самоуправления является функцией органов местного самоуправления. Передача данной функции хозяйствующему субъекту является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Таким же нарушением является передача хозяйствующему субъекту полномочий, обеспечивающих антикоррупционную экспертизу (проведение правовой экспертизы правовых актов и мониторинг их применения).
Таким образом, указанное нарушение является следствием как наделения МУ "Правовое управление" соответствующими полномочиями в его Уставе, так и в актах администрации г. Заречного, которыми утверждены Реестр муниципальных услуг, муниципальные задания учреждения. Поэтому обоснованным является вывод антимонопольного органа о нарушении администрацией г. Заречного и КУИ г. Заречного части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Выданные заявителям предписания содержат конкретные указания, направленные на устранение выявленных антимонопольным органом нарушений Закона о защите конкуренции.
Судами правомерно отклонен довод заявителей о пропуске антимонопольным органом срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.
Как правомерно указано судами, формально уже в Уставе МУ "Правовое управление" содержатся положения, которые имеют признаки нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Соответствующие положения (о правовом анализе проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного; о подготовке предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствие с действующим законодательством; об антикоррупционной экспертизе правовых актов администрации г. Заречного) содержались в редакции Устава МУ "Правовое управление" от 23.01.2009.
Фактически же нарушения Закона о защите конкуренции явились следствием совокупности действий заявителей: внесения в Устав соответствующих положений; актов администрации г. Заречного, направленных на реализацию соответствующих полномочий Устава. Данные правоотношения носят длящийся характер. Принятие спорных актов (приказов КУИ г. Заречного об утверждении Устава и его редакций, актов администрации г. Заречного, направленных на реализацию положений Устава) следует рассматривать неразрывно с их исполнением, которое длится до настоящего времени, поскольку в качестве нарушения рассматривается наделение хозяйствующего субъекта функцией органов местного самоуправления. При таких обстоятельствах правоотношения носят длящийся характер.
Поскольку правоотношения, возникшие и продолжающиеся в связи с наделением МУ "Правовое управление" спорными полномочиями, носят длящийся характер, судебные инстанции обоснованно заключили, что срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства следует исчислять с момента обнаружения таких нарушений.
Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемые решение и предписания антимонопольного органа соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителей.
Суды первой и апелляционной инстанций полно, всесторонне исследовали все обстоятельства дела, дали надлежащую оценку всем представленным в деле документальным доказательствам и приняли обоснованные судебные акты.
Доводы кассационных жалоб не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, и направлены на переоценку их выводов. Нарушений судами норм материального и процессуального права не выявлено, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалованных судебных актов.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2015 по делу в„– А49-4024/2015 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Отменить обеспечительные меры в виде приостановления действия предписаний комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 26.03.2015 в„– 3-09/41-2014/1, 3-09/41-2014/2, принятые определениями Арбитражного суда Поволжского округа от 26.10.2015.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья
Р.Р.МУХАМЕТШИН

Судьи
М.В.ЕГОРОВА
Л.Ф.ХАБИБУЛЛИН


------------------------------------------------------------------