АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 апреля 2016 г. в„– Ф06-7606/2016

Дело в„– А55-15487/2015

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.
судей Егоровой М.В., Ольховикова А.Н.,
при участии представителей:
заявителя - Мубаряковой А.А., доверенность от 02.12.2015 в„– 10345/1,
Винокуровой К.В., доверенность от 15.12.2015 в„– 10861/1,
ответчика - Тишиной Н.В., доверенность от 27.01.2016 в„– 572/6,
Кузаевой М.В., доверенность от 22.04.2016 в„– 3339/6,
Пака Л.Л. (приказ от 03.10.2011 в„– 982-к)
общества с ограниченной ответственностью "Маяк" - Васяева Д.В., доверенность от 19.01.2016 б/н,
в отсутствие:
иных третьих лиц - извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэрии городского округа Тольятти
на решение Арбитражного суда Самарской области от 07.12.2015 (судья Лихоманенко О.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 (председательствующий судья Холодная С.Т., судьи Кувшинов В.Е., Корнилов А.Б.)
по делу в„– А55-15487/2015
по заявлению мэрии городского округа Тольятти к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области о признании недействительным решения, третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Интерколор", общество с ограниченной ответственностью "Маяк", общество с ограниченной ответственностью "Лайн Сити", общество с ограниченной ответственностью "Сити-Транс-Сервис", общество с ограниченной ответственностью "Люкс-Авто", общество с ограниченной ответственностью "Росвэн", МП ТПАТП в„– 3 г. Тольятти, Министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области,

установил:

мэрия городского округа Тольятти (далее - мэрия) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - антимонопольный орган, управление) от 21.05.2015 по делу в„– 4635/6.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общества с ограниченной ответственностью "Интерколор", "Маяк", "Лайн Сити", "Сити-Транс-Сервис", "Люкс-Авто" и "Росвэн" (далее - общества "Интерколор", "Маяк", "Лайн Сити", "Сити-Транс-Сервис", "Люкс-Авто" и "Росвэн"), муниципальное предприятие ТПАТП в„– 3 г. Тольятти (далее - предприятие), Министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области.
Решением Арбитражного суда Самарской области от 07.12.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе мэрия просит отменить состоявшиеся судебные акты, мотивируя неправильным применением судами норм материального права.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 26.04.2016 до 10 часов 30 минут 28.04.2016.
Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.
В антимонопольный орган поступили заявления обществ "Интерколор", "Маяк", "Лайн Сити", "Сити-Транс-Сервис", "Люкс-Авто" и "Росвэн" о допущенных мэрией нарушениях при проведении конкурса на право заключения договоров об осуществлении регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам в городском округе Тольятти с разделением на 13 лотов.
По мнению подателей жалоб, в конкурсной документации и в проекте договора на осуществление регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам в городском округе Тольятти, являющегося неотъемлемой частью конкурсной документации, содержатся дискриминационные положения, не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон).
Решением антимонопольного органа от 21.05.2015 по делу в„– 4635/6 мэрия признана нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15, пункта 2 части 1, части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не выдавалось, поскольку на момент принятия решения по результатам проведения конкурса между мэрией и предприятием заключены договоры.
Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, мэрия обратилась в арбитражный суд.
В соответствии с пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам и создание дискриминационных условий.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Закона при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.
Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлено, что при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, в качестве основания для вынесения указанного решения управление указало на то, что с учетом требований конкурсной документации, договора, предлагаемого мэрией к заключению по итогам конкурса, пассажирские транспортные предприятия любых форм собственности в целях соблюдения указанных требований и надлежащего исполнения заключенных по итогам конкурса договоров обязаны оснастить свои транспортные средства техническими средствами приема и обслуживания бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт.
Управлением сделан вывод о том, что без оснащения транспортных средств техническими средствами приема и обслуживания бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт, а также без заключения договора с оператором системы, хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки в городском округе Тольятти, невозможно обеспечить исполнение условий договора о необходимости осуществлять перевозки льготных категорий граждан.
Таким образом, по мнению антимонопольного органа, мэрия путем установления в договоре, заключаемом по итогам конкурса, условия о необходимости осуществлять перевозки отдельных льготных категорий граждан, возлагает на перевозчиков обязанность по оснащению их транспортных средств автоматизированной системой учета и безналичной оплаты проезда. Соответственно, пассажирским транспортным предприятиям городского округа Тольятти созданы необоснованные препятствия в деятельности в виде возложения обязанности по оплате всех затрат, связанных с установлением, подключением и функционированием указанной системы.
Поэтому управление сделало вывод о том, что пассажирские транспортные предприятия городского округа Тольятти для осуществления своей основной хозяйственной деятельности должны участвовать в конкурсе на условиях, ограничивающих их хозяйственную деятельность.
Кроме того, антимонопольный орган признал, что действия мэрии по включению в договор, заключаемый по итогам конкурса, положений, предусматривающих осуществление регулярных перевозок по стоимости не выше величины прогнозного индекса роста потребительских цен на товары и услуги, утвержденного в Самарской области, а также не выше предельных максимальных уровней тарифов, утвержденных в соответствии с действующим законодательством, создают необоснованные препятствия деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозку и ограничивают их хозяйственную самостоятельность.
В отношении регулирования мэрией тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа по регулярным внутримуниципальным маршрутам суды признали правомерными доводы антимонопольного органа.
Как указали суды, статьей 5 Закона Самарской области от 12.10.2010 в„– 107-ГД "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Самарской области" определен перечень полномочий органов государственной власти Самарской области в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования.
Полномочий по государственному регулированию тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа по регулярным внутримуниципальным маршрутам в указанном перечне отсутствуют.
При этом постановлением Правительства Самарской области от 10.12.2014 в„– 768 утверждены предельные максимальные уровни тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом в пригородном сообщении и по внутриобластным, межобластным маршрутам на территории Самарской области.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления округов, городских округов с внутригородским делением обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Таким образом, положения федерального и регионального законодательства не содержат указания на наличие у органов местного самоуправления полномочий по установлению тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа по регулярным внутримуниципальным маршрутам, оказываемые предприятиями частной формы собственности. Следовательно, мэрия вправе определять тарифы на услуги по перевозке пассажиров и багажа по регулярным внутригородским маршрутам, оказываемые только муниципальными предприятиями.
Поэтому установленные мэрий в пунктах 2.3.5, 2.4.10 проекта договора вышеизложенные условия в нарушение норм федерального и регионального законодательства ограничивают перевозчиков частной формы собственности в самостоятельном определении стоимости проезда пассажиров, а также в периодичности ее изменения. Указанное приводит или может привести к ограничению входа на рынок пассажирских перевозок по внутримуниципальным маршрутам г. Тольятти перевозчиков из иных муниципальных образований, то есть сокращению числа хозяйствующих субъектов на указанном рынке.
Судами установлено и материалами дела подтверждено, что в результате рассматриваемых действий мэрии при формировании условий конкурсной документации частные перевозчики поставлены в неравные дискриминационные условия по сравнению с предприятием и отдельные хозяйствующие субъекты частной формы собственности отказались от участия в торгах, что фактически привело к сокращению числа субъектов рынка. Иным перевозчикам частной формы собственности, которые приняли участие в торгах, были созданы дополнительные барьеры входа на рынок в виде предъявления не предусмотренных действующим федеральным и региональным законодательством требований к оказанию услуг по перевозке пассажиров.
Выводы судов в указанной части судебная коллегия признает законными и обоснованными.
Признавая ошибочными выводы суда первой инстанции в части отсутствия со стороны мэрии нарушений антимонопольного законодательства при включении в проект типового договора условий (пункт 2.4.11), касающихся перевозки льготных категорий пассажиров, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о невозможности исполнения указанного условия договора иным способом, кроме как путем подключения к автоматизированной системе учета безналичной оплаты проезда.
Как указал апелляционный суд, потребитель услуг (пассажир) вправе самостоятельно определять форму оплаты проезда и вид транспорта, осуществляющего перевозки по регулярному маршруту (муниципальный или транспорт хозяйствующих субъектов частной формы собственности). В действующем законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов Российской Федерации отсутствуют правовые нормы, устанавливающие обязанность перевозчиков частной формы собственности оснастить свои транспортные средства техническими средствами приема и обслуживания бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт по осуществлению перевозок льготной категории граждан именно с использованием автоматизированной системы оплаты проезда. Поэтому суд апелляционной инстанции признал обоснованными выводы антимонопольного органа о допущенных мэрией нарушениях при включении в договор условия о перевозке льготной категории пассажиров.
Согласно пункту 2.4.11 проекта договора, включенного в конкурсную документацию, перевозчик обязуется осуществлять перевозки всех категорий граждан, в том числе отдельных категорий граждан, указанных в постановлении Правительства Самарской области от 02.02.2005 в„– 15 "Об организации городских и внутрирайонных перевозок в Самарской области для отдельных категорий граждан", в постановлении Тольяттинской городской Думы от 15.01.2003 в„– 644 "О предоставлении права на льготный проезд пассажиров в городском пассажирском автомобильном и электротранспорте г. Тольятти". Возмещение расходов на осуществление перевозок отдельных категорий граждан по социальным картам жителя Самарской области, недополученных доходов от перевозки льготных категорий граждан по внутримуниципальным маршрутам по транспортной карте жителя городского округа Тольятти осуществляется в соответствии с действующим законодательством.
Федеральным законом от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 льготы по проезду отдельным категориям граждан в натуральной форме заменены денежными компенсациями.
Названным законом на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования возложена обязанность при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Постановлением Правительства Самарской области от 02.02.2005 в„– 15 "Об организации перевозок по внутримуниципальным маршрутам в Самарской области для отдельных категорий граждан" (далее - Постановление в„– 15) установлены категории граждан, которым предоставляются льготы по оплате проезда по внутримуниципальным маршрутам всеми видами транспорта общего пользования на территории Самарской области в виде единого социального проездного билета, стоимость которого также предусмотрена указанным постановлением.
Пунктом 2.2 названного постановления установлено, что с 01.02.2011 в городских округах Самара и Тольятти оплата проезда на городском транспорте общего пользования отдельными категориями граждан, указанными в настоящем постановлении, которые проживают на территории городских округов Самара и Тольятти, осуществляется исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области после ежемесячной активации транспортного приложения карты через сеть пунктов пополнения по установленной для единого социального проездного билета стоимости в размере, не превышающем 270 рублей.
Постановление в„– 15 не содержит специальных указаний по сфере применения социальных карт, следовательно, распространяется на всех, в том числе и частных перевозчиков, осуществляющих перевозку транспортом общего пользования. Кроме того, данное постановление имеет прямое действие на всей территории Самарской области и не нуждается в подтверждении муниципальными правовыми актами.
Положение о социальной карте жителя Самарской области утверждено постановлением Правительства Самарской области от 29.03.2007 в„– 31.
Социальная карта является подтверждением наличия льготы для соответствующей категории граждан, а для соответствующего бюджета - способом учета количества поездок льготных категорий граждан в целях возмещения перевозчикам недополученных доходов.
Таким образом, органами государственной власти Самарской области создан правовой механизм, обеспечивающий, с одной стороны, сохранение достигнутого уровня социальной защищенности отдельных категорий граждан в виде льготного проездного билета, а с другой стороны, позволяющий достоверно установить объем оказанных перевозчиками услуг по перевозке льготных категорий граждан и, следовательно, компенсировать перевозчикам недополученные доходы.
Поскольку обязанность вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан Федеральным законом от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ возложена и на муниципальные образования, при определение условий осуществления регулярных перевозок на территории городского округа Тольятти обязанность по перевозке льготных категорий граждан с предоставлением соответствующих льгот включена мэрией в конкурсную документацию.
Суд кассационной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что конкурсная документация (в том числе пункт 2.4.11 проекта типового договора, заключаемого по итогам конкурса) не возлагает на перевозчиков обязанность оснастить свои транспортные средства терминалами для приема электронных карт и не может возлагать такую обязанность, поскольку способ предоставления льгот (с использованием социальной карты или путем предъявления документа, удостоверяющего наличие льготы, или иным способом) не является предметом конкурсной документации, а определяется иными правовыми актами.
Кроме того, обжалуемое решение антимонопольного органа содержит вывод о недействительности действий мэрии, выраженные в проекте договора муниципального образования, а не в иных нормативных актах муниципального органа.
Как правильно отметил суд первой инстанции, в случае, если Правительством Самарской области будет изменен способ предоставления льгот, и вместо социальной карты гражданин пользующийся льготами будет обязан предъявлять документ, удостоверяющий наличие льготы на бумажном носителе, положения конкурсной документации и заключенных по итогам конкурса договоров на осуществление регулярных перевозок по маршрутам на территории городского округа Тольятти никаким образом затронуты не будут и обязанность перевозчиков независимо от формы собственности перевозить отдельные категории граждан с предоставлением соответствующих льгот продолжит действовать вплоть до отмены самой льготы.
Вывод антимонопольного органа в указанной части, поддержанный судом апелляционной инстанции, основан на расширительном толковании положений конкурсной документации и условий договора.
Вместе с тем, учитывая, что выводы о нарушениях мэрией положений статей 15 и 17 Закона о защите конкуренции в равной мере относятся также к выводу о необоснованном тарифном регулировании, включенном в проект договора, с выводами судов по которому соглашается и суд кассационной инстанции, а антимонопольный орган в своем решении не разделил и не сделал самостоятельных выводов по конкретным действиям мэрии, принятые по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Самарской области от 07.12.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 по делу в„– А55-15487/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу мэрии городского округа Тольятти - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья
Л.Ф.ХАБИБУЛЛИН

Судьи
М.В.ЕГОРОВА
А.Н.ОЛЬХОВИКОВ


------------------------------------------------------------------