АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 августа 2016 г. в„– Ф06-10718/2016

Дело в„– А12-50512/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 августа 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 05 августа 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Карповой В.А.,
судей Муравьева С.Ю., Фатхутдиновой А.Ф.,
при участии представителя:
истца - Морозовой Е.А. (доверенность от 26.04.2016),
в отсутствие:
ответчика - извещен надлежащим образом,
третьих лиц - извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Волгограда
на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18.02.2016 (судья Калашникова О.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2016 (председательствующий судья Волкова Т.В., судьи Антонова О.И., Никитин А.Ю.)
по делу в„– А12-50512/2015
по исковому заявлению индивидуального предпринимателя Ахмедовой Зенфиры Газиахмедовны (ИНН <...>, ОГРН <...>) к администрации Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822) с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, Департамента земельных ресурсов администрации Волгограда, Инспекции государственного строительного надзора Волгоградской области, о признании права,

установил:

индивидуальный предприниматель Ахмедова Зенфира Газиахмедовна (далее - истец, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением, уточненным в порядке норм статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации Волгограда (далее - ответчик, администрация) о признании права собственности на незавершенный строительством объект недвижимого имущества: торгово-выставочный центр 74% готовности общей площадью 1311,3 кв. м по адресу: г. Волгоград, пр. Маршала Жукова 57, кадастровый номер 34 34 03 0119:1106 0000000.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 18.02.2016, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2016, исковое требование удовлетворено.
В кассационной жалобе администрация просит решение суда первой и постановление апелляционной инстанции отменить по основаниям, изложенным в кассационной жалобе, в удовлетворении заявленных требований отказать, указывая, что спорный объект не соответствует параметрам, установленным правилами землепользования и застройки, требованиям строительных правил, возводится в отсутствие разрешения на строительство, в отношении объекта государственный строительный надзор в нарушение статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не проводился. Возводимая истцом постройка - объект самовольного строительства, не соответствует градостроительному регламенту - Зоне застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1), утвержденной решением Волгоградской городской Думы от 15.09.2010 в„– 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" согласно которой максимальный процент застройки в границах земельного участка составляет 50%, минимальная доля озеленения территории земельного участка должна составлять 15%. Указанным доводам администрации не дана надлежащая оценка в оспариваемых судебных актах, более того в нарушение предъявляемых пунктом 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) требований, было признано право собственности на самовольную постройку.
Проектом объекта капитального строительства предусмотрено строительство площадью застройки земельного участка в 77%. Согласно сводному заключению Департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда от 01.07.2015 в„– 159 увеличение максимального процента застройки с установленных 50% до 77% может повысить нагрузки на сети инженерной инфраструктуры.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ по доводам, изложенным в кассационной жалобе.
Как следует из материалов дела и установлено судом, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 605 кв. м, кадастровый номер 34:34:030119:1106, расположенный по адресу: г. Волгоград, пр. Маршала Жукова, 57, для размещения объектов торговли, бытового обслуживания, финансово-кредитных объектов. На указанном земельном участке предпринимателем построено здание торгово-выставочного центра общей площадью 1311,3 кв. м степенью готовности объекта 74%. С целью предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства истцом получено сводное заключение Департамента по градостроительству и архитектуре от 01.07.2015 в„– 159. На основании постановления главы Волгограда от 10.07.2015 в„– 103-п "О назначении и проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства" проведены публичные слушания, по результатам которых единогласным голосованием рекомендовано предоставить Ахмедовой З.Г. разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта торгового и финансово-кредитного назначения в части увеличения максимального процента застройки.
Постановлением администрации от 25.09.2015 в„– 1344 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства отказано, что послужило основанием обращения в арбитражный суд с вышеуказанным исковым требованием.
Суды, удовлетворяя заявленные требования, руководствовались положениями статей 130, 222 ГК РФ, статьи 40 ГрК РФ. Суды оценили имеющиеся в материалах дела доказательства, посчитав достаточным для легализации самовольного строительства обращение в уполномоченный орган за получением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, пришли к выводу о возможном введении в гражданский оборот самовольно возведенного объекта, в связи с чем, согласившись с доводами истца, удовлетворили исковые требования.
Между тем, Арбитражный суд Поволжского округа отменяя решение суда первой инстанции от 18.02.2016 и постановление апелляционной инстанции от 29.04.2016, исходит из следующего.
В силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 данной статьи (пункт 2 статьи 222 ГК РФ).
Положениями приведенной нормы права закреплены признаки самовольной постройки, в частности возведение строения на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом; создание строения без получения на это необходимых разрешений; возведение постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Самостоятельный признак самовольной постройки - это осуществление строительства с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В отличие от прежней редакции статьи 222 ГК РФ в новой редакции отсутствует важное словосочетание "существенное нарушение".
Пунктом 2 статьи 260 ГК РФ предусмотрено, что на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.
Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).
Зонирование территории для строительства регламентируется ГрК РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со статьей 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).
Исходя из изложенного постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (статья 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (статьи 35 - 40 ГрК РФ, статья 85 ЗК РФ, правила землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка).
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
С учетом вышеуказанных обстоятельств по делу, изменения площади застройки спорного земельного участка предпринимателю необходимо внести изменения в документацию по планировке и межеванию территории.
Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенном использовании, в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в государственный кадастр недвижимости (пункты 13, 14 части 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 24.07.2007 в„– 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").
Поскольку самовольное изменение разрешенного использования земельного участка не допускается, то в тех случаях, когда использование земельного участка, занятого самовольной постройкой, не будет соответствовать разрешенному использованию, а компетентным органом отказано в его изменении, требование о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную с нарушением целевого назначения земельного участка, судом не может быть удовлетворено.
Иное решение противоречило бы положениям статьи 8 ЗК РФ, определяющей порядок отнесения земель к категориям и перевода их из одной категории в другую.
Следует также учитывать, что вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования, выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, отклонение от предельных параметров разрешенного строительства разрешаются в порядке, установленном статьями 37, 39, 40 ГрК РФ, и решения соответствующих органов могут быть предметом проверки суда как в порядке, установленном положениями 24 АПК РФ, так и (в случае заявления таких требований) в порядке искового производства.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15.07.2010 в„– 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 ГрК РФ, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", приоритетной целью регламентации градостроительной деятельности является обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии, что необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Как установлено судом, спорный объект не соответствует регламенту по использованию земельного участка, возводится с нарушением градостроительных норм и правил. Кроме того, параметры здания, его площадь указанные в заключении не соответствуют проекту, техническому паспорту.
Предпринимателю отказано постановлением администрации Волгограда от 12.02.2015 в„– 133 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке по адресу: г. Волгоград, пр. Маршала Жукова 57.
Сведений о том, что предприниматель обращался за получением разрешения на строительство спорного объекта, в материалах дела не имеется.
Однако это не было учтено судебными инстанциями, не было предметом исследования и оценки судами при рассмотрении этого дела, наличие разрешения на строительство объекта незавершенного строительства.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 в„– 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. Если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры.
На основании части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей.
Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ). Разрешение на строительство является документом, удостоверяющим выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.
На объект незавершенного строительства как на самовольную постройку может быть признано право собственности при наличии оснований, установленных статьей 222 ГК РФ.
В пункте 9 информационного письма от 09.12.2010 в„– 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения.
Иск о признании права собственности на самовольную постройку может быть удовлетворен судом при доказанности следующих обстоятельств: строительство объекта осуществлено заинтересованным лицом на земельном участке, находящемся в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании; застройщиком получены предусмотренные законом разрешения и согласования, соблюдены градостроительные и строительные нормативы; права и законные интересы других лиц не нарушены, угроза жизни и здоровью граждан исключена; объект возведен застройщиком за счет собственных средств.
Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлении от 11.03.1998 в„– 8-П, определениях от 25.03.2004 в„– 85-О, от 13.10.2009 в„– 1276-О-О, от 03.07.2007 в„– 595-О-П, от 19.10.2010 в„– 1312-О-О, закрепленные в статье 35 Конституции Российской Федерации гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях. Самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Осуществление самовольной постройки является виновным действием, доказательством совершения которого служит установление хотя бы одного из трех условий, перечисленных в пункте 1 статьи 222 ГК РФ.
В силу абзаца 2 пункта 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 в„– 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта.
В случае если истец не предпринимал никаких мер к получению разрешения на строительство как до начала строительства (реконструкции) спорного объекта, так и во время проведения работ, удовлетворение иска о признании права собственности на самовольное строение не соответствует положениям статьи 222 ГК РФ и статьи 51 ГрК РФ (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.01.2010 в„– 11066/09).
Рассмотрение указанных вопросов судом в ходе производства по делу, связанному с легализацией самовольного строения, без установления фактов, свидетельствующих об обращении заинтересованного лица за соответствующим разрешением в административном порядке, недопустимо.
При таких обстоятельствах, обращение с заявлением о получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не может подменять собой процедуру обращения предпринимателя за получением разрешения на строительство.
Кроме того, в соответствии с пунктом 6 статьи 40 ГрК РФ глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.
Из данной нормы закона следует, что, даже при наличии рекомендаций о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, глава местной администрации вправе отказать в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения, в связи с чем решение суда первой и апелляционной инстанции об возможном отклонение от предельных параметров разрешенного строительства лишь на основании положительных результатов публичных слушаний, без учета иных возможных причин отказа в предоставлении такого разрешения, противоречит указанной норме закона.
Кроме этого, принимая такое решение, суд фактически принял на себя функции органа, уполномоченного на выдачу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, хотя таковым не является.
При этом данного требования по делу не заявлялось, суд по собственной инициативе вышел за пределы заявленных требований.
Таким образом, судом не установлены юридически значимые обстоятельства по данному делу, не дано должной оценки о наличии обстоятельств дающих право истцу легализовать самовольное строительство в обход предусмотренных законом административных процедур.В силу части 5 статьи 170 АПК РФ в мотивировочной части решения должны быть указаны: фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.
Определив природу спорных правоотношений, суду следовало определить и дать оценку вышеуказанным обстоятельствам и, исходя из предмета заявленных требований, разрешить спор.
Согласно положениям статей 168, 268 АПК РФ полномочиями по оценке и переоценке фактических обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств наделены суды первой и апелляционной инстанций.
Компетенция суда кассационной инстанции определена статьями 286, 287 АПК РФ, согласно которым суд кассационной инстанции проверяет правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов о применении норм права установленным обстоятельствам и доказательствам, имеющимся в деле.
В соответствии со статьей 288 АПК РФ основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Таким образом, учитывая, что судом не установлены все фактические обстоятельства дела, а компетенция суда кассационной инстанции ограничена вышеприведенными нормами процессуального права, оспариваемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.
При повторном рассмотрении спора суду необходимо устранить отмеченные выше недостатки, всесторонне, полно и объективно исследовать доказательства в их совокупности и взаимосвязи, проверить обоснованность требований истца и возражений ответчика, оценить соответствие их правовых позиций нормам действующего в спорный период законодательства и вынести законный и обоснованный судебный акт при правильном применении норм материального и процессуального права, с учетом рекомендаций, изложенных в пункте 26 постановления Пленумов в„– 10/22.
Также следует отметить, признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который может применяться в случае, если лицо, обратившееся в суд, по какой-либо не зависящей от него причине было лишено возможности получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в порядке, установленном нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, связанные с градостроительной деятельностью, и отношения по использованию земель.
Такой иск не может быть использован для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18.02.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2016 по делу в„– А12-50512/2015 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья
В.А.КАРПОВА

Судьи
С.Ю.МУРАВЬЕВ
А.Ф.ФАТХУТДИНОВА


------------------------------------------------------------------