АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 марта 2016 г. в„– Ф06-6749/2016

Дело в„– А49-2222/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 марта 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Желаевой М.З.,
судей Плотникова Д.О., Сабирова М.М.,
при участии представителей:
истца - Новикова С.В. (доверенность от 06.11.2015),
ответчика - Темеревой Л.Н. (доверенность от 11.01.2016 в„– 13-01), Бакеевой О.В. (доверенность от 11.01.2016 в„– 13-06),
третьего лица - Клак Н.В. (распоряжение от 22.09.2015 в„– 230-р/к), Сагайдачного Д.И. (доверенность от 11.01.2016 б/н), Чукуровой О.А. (доверенность от 17.03.2016 б/н),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия "Пассажирские перевозки города Пензы"
на решение Арбитражного суда Пензенской области от 05.08.2015 (судья Холькина М.Н.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2015 (председательствующий судья Рогалева Е.М., судьи Холодная С.Т., Серова Е.А.)
по делу в„– А49-2222/2015
по исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Пассажирские перевозки города Пензы" (ОГРН 1055802011210) к Пензенской области в лице Министерства финансов Пензенской области (ОГРН 1025801358285) о взыскании убытков, возникших в связи с осуществлением государственного регулирования тарифов за перевозку пассажиров автомобильным и городским наземным транспортом,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области,

установил:

в Арбитражный суд Пензенской области обратилось муниципальное унитарное предприятие "Пассажирские перевозки города Пензы" в лице конкурсного управляющего Гаффанова Флита Загитовича (далее - Предприятие, истец) с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Пензенской области в лице Министерства финансов Пензенской области (далее - Минфин, ответчик) о взыскании убытков за 2014 год, возникших в связи с осуществлением государственного регулирования тарифов за перевозку пассажиров автомобильным и городским наземным транспортом в г. Пензе, в общей сумме 248 562 680 руб. 76 коп.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области (далее - Управление по регулированию тарифов, третье лицо).
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 05.08.2015, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Предприятие просит отменить названные судебные акты, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области, полагая выводы судов несоответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Исследовав материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей: Предприятия (истец), Минфина (ответчик) и Управления по регулированию тарифов (третье лицо), явившихся в судебное заседание, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Судом установлено, что решением Арбитражного суда Пензенской области от 22.10.2014 в рамках дела в„– А49-2561/2014 муниципальное унитарное предприятие "Пассажирские перевозки г. Пензы" (истец в рамках рассматриваемого спора) признано несостоятельным (банкротом), в отношении Предприятия открыто конкурсное производство, конкурсным управляющим назначен Гаффанов Флит Загитович.
Исковые требования о взыскании убытков в размере 248 562 680 руб. 76 коп. мотивированы тем, что Предприятие предоставляло в период 2013 - 2014 гг. транспортные услуги населению по регулируемой цене. Управление по регулированию тарифов в силу наделенных полномочий приказом от 24.12.2013 в„– 128 "Об установлении предельных тарифов на проезд пассажиров и провоз багажа в черте города Пензы" утвердило предельный размер тарифов на городском наземном электрическом транспорте и автомобильном транспорте средствами категории М-3 в размере 17 руб. 17 коп. (пункт 1).
Указанный приказ вступил в силу с 07.01.2014.
Приказом Управления по регулированию тарифов от 24.12.2014 в„– 154 данный пункт признан утратившим силу.
Как следует из материалов дела, устанавливая предельный тариф в размере 17 руб. 17 коп. Управление по регулированию тарифов исходило из следующего: Предприятие 26.06.2012 обратилось о пересмотре размера предельного тарифа 16 руб. 03 коп. за одну поездку и провоз багажа, установленного пунктом 1 Приказа Управления по регулированию тарифов от 29.08.2011 в„– 69, к заявлению приобщены обосновывающие материалы, подтверждающие затраты истца в 2011 году, фактические данные по пассажирскому потоку 2 - 4 квартал 2011 года и 1 квартал 2012 года.
По запросу Управления по регулированию тарифов истцом 17.01.2013 представлены документы и сведения о результатах финансово-хозяйственной деятельности Предприятия за 2012 год, включая отчет о пассажиропотоке за 2012 год.
Управлением по регулированию тарифов 18.02.2013 было открыто тарифное дело. Предельный размер тарифа за перевозку пассажиров и багажа принят Управлением по регулированию тарифов по всем перевозчикам, оказывающим транспортные услуги в г. Пензе.
В указанный период действовали Методические указания по формированию тарифа на территории Пензенской области, утвержденные приказом Управления по регулированию тарифов от 11.09.2012 в„– 98.
При расчете тарифа Управление по регулированию тарифов использовало данные о пассажиропотоке предоставленные в апреле 2012 года на момент подачи заявления.
Однако, на момент принятия Приказа от 24.12.2013 в„– 128 об утверждении тарифа в соответствии с требованиями утвержденных Методических указаний, в случае отсутствия данных обследования пассажиропотока принимается расчетный объем перевозок, не ниже средней наполняемости транспортного средства аналогичной вместимости на аналогичных маршрутах.
Расчет планируемого объема перевозки пассажиров за 2012 год составил 27 780,4 тыс. пассажиров, а не 37 528 тыс. пассажиров.
Управление по регулированию тарифов с использованием вышеуказанной величины определило экономически обоснованный тариф для Предприятия, который составил по расчетам органа 17 руб. 98 коп.
Между тем, по затратам 2012 года обоснованный тариф, по мнению истца, должен составлять 21 руб. 61 коп., а с учетом, установленного для всех перевозчиков предельного тарифа 17 руб. 17 коп. им определены убытки на основании расчета произведенного в соответствии данными специализированных операторов автоматизированный системы контроля оплаты проезда г. Пензы "Автоматизированный региональный центр информационных систем г. Пензы" и о разнице в тарифах в сумме 107 636 589 руб. (24 242 475 пассажиров х 4,44 руб. (21,61 - 17,17)).
Истец, заявляя ходатайство об увеличении иска, просил взыскать убытки за период с 01.01.2013 по 06.01.2014 из расчета 25 255 572 пассажиров. х 5,58 руб., где 5,58 - разница между 21,61 руб. - 16,03 руб. (действующий тариф в указанный период).
Истец полагает, что тарифное решение должно быть принято в соответствии с положениями утвержденными Приказом от 11.09.2012 в„– 98, Методическими указаниями по формированию тарифа не позднее 15.12.2012. С учетом опубликования приказа об установлении тарифа и вступления его в законную силу до 31.12.2012., т.е. с 01.01.2013 Предприятие имело возможность применять новый тариф.
Между тем, новый тариф был сформирован только 24.12.2013 (Приказ в„– 128).
Ссылаясь на то, что убытки в заявленном размере на стороне истца возникли в результате бездействия публично-правового органа Пензенской области, выразившегося в несвоевременном установлении тарифа (рассмотрение обращения об изменении тарифа на перевозку пассажиров) и отсутствия порядка компенсации межтарифной разницы, Предприятие обратилось с иском в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленного искового требования, суды обеих инстанций правомерно исходили из следующего.
Согласно пункту 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом либо договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 Кодекса).
В соответствии со статьей 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с названным Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 данного Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Из указанных норм следует, что при взыскании убытков доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения госорганом своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.
В силу пункта 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 в„– 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 в„– 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами), при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет бюджетов данных субъектов.
На территории Пензенской области государственное регулирование цен и тарифов на услуги перевозок пассажиров и багажа и контроль за их применением осуществляет Управление по регулированию тарифов на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 04.08.2010 в„– 440-пП.В силу возложенных на этот орган полномочий Приказом от 24.12.2013 в„– 128 "Об установлении предельных тарифов на проезд пассажиров и провоз багажа в черте г. Пензы" установлен предельный размер тарифов на проезд пассажиров и провоз багажа городским наземным электрическим транспортом и транспортными средствами категории М-3 (ГОСТ Р 52052-2003) в размере 17 руб. 17 коп. за одну поездку и за одно место багажа в черте г. Пензы.
Судами обоснованно принято во внимание, что данный приказ является нормативным правовым актом, опубликованным в официальном печатном издании "Издательский дом "Пензенская правда" в 2013 году.
Таким образом в случае несогласия истца с размером установленного регулирующим органом предельного тарифа, истцу необходимо было доказать в установленном законом порядке незаконность акта об установлении такого тарифа, чего им сделано не было.
Возможность обжалования нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в арбитражном суде отсутствует (ввиду неподведомственности).
При этом судами отмечено, что тариф установлен с учетом общих показаний всех трех перевозчиков, оказывающих услуги в г. Пензе, что соответствует положениям пункта 2.1. Методических указаний об установлении тарифа - не в индивидуальном порядке, а одновременно для всех перевозчиков.
Судами установлено отсутствие бездействия Управления по регулированию тарифов, поскольку фактически после сбора всех документов для установления предельного тарифа исследовался вопрос и по установлению единого тарифа для автобусов малой вместимости по просьбе перевозчиков, то есть продление срока вызвано объективными причинами (сбор документов, несвоевременное представление их перевозчиками, установление тарифа для всех перевозчиков и для всех видов общественного транспорта).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 в„– 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" выделение дотаций в целях регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги носит рекомендательный характер, а не обязательный (пункт 3).
При этом предоставление субсидий (дотаций) за счет бюджета Пензенской области требует письменного оформления сделки с учетом особенностей Бюджетного законодательства Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего спора обязанности публично-правового образования Пензенской области по предоставлению истцу каких-либо дотаций не установлено.
Ссылка истца на применение пункта 1 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 06.12.2013 в„– 87 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с возмещением потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей" обоснованно признана судами неправомерной, поскольку Предприятие не относится к категории ресурсоснабжающих организаций.
Таким образом, суд не нашел правовых оснований для признания незаконным бездействия публично-правового образования Пензенской области и привлечения ответчика к гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков.
Судом правомерно отклонены доводы Предприятия о том, что количество перевезенных пассажиров, принятое уполномоченным органом при формировании предельного тарифа - 37 528,0 тыс. человек было определено расчетным путем на основании данных истца за 2 - 4 кварталы 2011 года и 1 квартал 2012 года, то есть за иной период, чем принятые в расчете искового заявления затраты; предельный тариф, установленный Управлением по регулированию тарифов, является экономически необоснованным.
Тарифное дело открыто Управлением по регулированию тарифов 18.02.2013 после предоставления 05.02.2013 Предприятием всех документов, необходимых для расчета тарифа. Впоследствии срок рассмотрения вопроса по установлению тарифа был продлен по 20.04.2013 в связи с необходимостью проведения детального анализа представленных расчетных материалов, проверки всех заявленных сумм расходов и объемов оказываемых услуг.
С учетом предложений Предприятия Управлением по регулированию тарифов была организована работа по сбору документов и анализу материалов для установления предельных тарифов на перевозку пассажиров и багажа автобусами малой вместимости.
В силу абзаца девятого пункта 2.6 Методических указаний перевозчик не позднее чем за 1 рабочий день до дня заседания Правления Управления по регулированию тарифов знакомится с материалами дела, включая проект решения об установлении (изменении) тарифов.
В адрес перевозчиков Управлением по регулированию тарифов 16.12.2013 было направлено извещение о том, что 18.12.2013 состоится заседание Правления по вопросу утверждения предельного тарифа на перевозку пассажиров и багажа и направлен проект соответствующего приказа.
В адрес перевозчиков 18.12.2013 направлено новое обращение о переносе заседания правления.
Извещением от 23.12.2013, направленного в адрес перевозчиков, назначена новая дата проведения заседания Правления - 24.12.2013.
При таких обстоятельствах Предприятие, имея сведения о размере предельного тарифа, предлагаемого Управлением по регулированию тарифов, не предприняло в указанный период (с 16.12.2013 по 24.12.2013) попыток ознакомления с материалами тарифного дела, либо о разъяснении расчета планируемого тарифа.
Заседание Правления по вопросу принятия тарифного решения проводилось с участием представителей перевозчиков, в том числе руководителя Предприятия. В соответствии с протоколом заседания от 24.12.2013 в„– 146 не заявлено возражений относительно размера предельного тарифа.
Судами установлено, что Предприятие надлежащим образом уведомлялось об открытии тарифного дела, датах, времени и месте заседаний Правления Управления по регулированию тарифов; проект тарифного решения также был направлен истцу.
В обоснование иска Предприятие также указало на возникновение межтарифной разницы между определенной истцом себестоимостью оказанных услуг, являющихся, по его мнению, экономически обоснованными расходами, и суммой выручки, полученной от потребителей услуг с применением установленных регулирующим органом тарифов.
Обязанность субъекта Российской Федерации возместить перевозчику убытки в виде "межтарифной разницы" между экономически обоснованными расходами, понесенными в связи с осуществлением регулируемого вида деятельности, и выручкой перевозчика, полученной в результате применения тарифа, установленного регулирующим органом в размере ниже экономически обоснованного, возникает исключительно после реализации государственной функции государственного регулирования тарифов.
Определение "межтарифной разницы" в условиях, когда величина общих затрат, связанных с регулируемым видом деятельности, и объем предоставленных услуг установлены, а тарифное решение регулирующего органа отсутствует, не отвечает принципам законности и справедливости.
В рассматриваемом деле Управлением по регулированию тарифов не принят нормативный правовой акт, устанавливающий ограничение размера платы за оказываемые услуги для населения на уровне ниже утвержденного предельного тарифа.
Наличие межтарифной разницы не вытекает из содержания действовавших в спорный период нормативных правовых актов, что не является основанием для ее взыскания без оспаривания нормативного правового акта об установлении соответствующего тарифа.
Действующим законодательством не предусмотрена обязанность по принятию нормативного правового акта, устанавливающего порядок возмещения потерь, возникающих в связи с осуществлением государственного регулирования тарифов.
Не утверждение тарифа в размере определенном истцом не является бездействием ответчика и не влечет нарушения его прав.
Ходатайство Предприятия о назначении по делу судебной экономической экспертизы правомерно отклонено судом с указанием на то, что оно не отвечает критериям относимости и допустимости доказательств в рамках рассмотрения настоящего дела, исходя из следующего.
Положениями действующих, как на момент принятия тарифного решения, так и в настоящий момент Методических указаний по формированию на территории Пензенской области предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском (за исключением метрополитена и трамвайного транспорта) и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), а также автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным маршрутам (за исключением такси), утвержденных приказом Управления по регулированию тарифов от 11.09.2012 в„– 98 утверждению подлежит предельный тариф.
Определение и утверждение экономически обоснованного тарифа для конкретного перевозчика не предусмотрено действующим на территории региона законодательством.
Предельный тариф определен по результатам проведения экспертизы экономически обоснованных затрат организаций, оказывающих услуги по перевозке пассажиров и провозу багажа городским наземным электрическим транспортом и транспортными средствами категории МЗ в черте города Пензы.
В период действия названного тарифа Приказ в„– 128 не признан судом недействующим полностью или в части.
Управлением по регулированию тарифов не устанавливался тариф на проезд пассажиров и провоз багажа транспортными средствами категории МЗ (по ГОСТ Р 52051-2003) по регулярным маршрутам на территории города Пензы для МУП "Пассажирские перевозки города Пензы" в размере 17,98 руб. за 1 поездку.
Исследование расчетной величины себестоимости одной поездки пассажира на транспорте одной из организаций-перевозчиков (муниципального унитарного предприятия "Пассажирские перевозки города Пензы"), а также установление экономически обоснованного тарифа для указанной организации для целей тарифного регулирования, не предусмотрено действующим законодательством.
При рассмотрении дела и вынесении обжалуемых судебных актов суды установили все существенные для дела обстоятельства и дали им надлежащую правовую оценку, выводы судов основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу, нормы материального права применены ими правильно.
Несогласие подателя жалобы с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении норм материального права и не может быть положено в обоснование отмены обжалуемых решения и постановления.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 05.08.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2015 по делу в„– А49-2222/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
М.З.ЖЕЛАЕВА

Судьи
Д.О.ПЛОТНИКОВ
М.М.САБИРОВ


------------------------------------------------------------------