АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 декабря 2016 г. в„– Ф06-12277/2016

Дело в„– А65-22661/2015

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,
судей Логинова О.В., Ольховикова А.Н.,
при участии представителей:
заявителя - Сидоровой Ч.Т., доверенность от 06.07.2016 б/н,
ответчика - Семагина Е.А., доверенность от 27.05.2016 б/н,
открытого акционерного общества "ТАИФ" - Габидуллиной Р.Р., доверенность от 31.12.2015 в„– 77,
Исполнительного комитета Лаишевского муниципального района - Самерхановой И.А., доверенность от 16.06.2016 в„– 1326,
в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан
на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Кувшинов В.Е., Филиппова Е.Г.)
по делу в„– А65-22661/2015
по заявлению муниципального унитарного предприятия "Земля" Лаишевского муниципального района, г. Лаишево Республики Татарстан, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, о признании незаконным акта проверки от 17.08.2015 в„– 55/04, предписания от 17.08.2015, определения об исправлении описок, опечаток и арифметических ошибок от 20.08.2015, с участием третьих лиц: открытого акционерного общества "ТАИФ", г. Казань; исполнительного комитета Лаишевского муниципального района, г. Лаишево Республики Татарстан, Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", г. Казань, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра, и картографии по Республике Татарстан в лице Лаишевского отдела, г. Лаишево Республики Татарстан, общества с ограниченной ответственностью "Финансово Строительная Компания "Булгария", г. Казань,

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Земля" Лаишевского муниципального района (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган, управление) о признании незаконным акта проверки от 17.08.2015 в„– 55/04 по результатам проведенной внеплановой документарной проверки, предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации от 17.08.2015 в отношении исполнительного комитета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан (далее - комитет) и предприятия, определения антимонопольного органа об исправлении описок, опечаток и арифметических ошибок от 20.08.2015.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "ТАИФ" (далее - общество "ТАИФ"), комитет, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан", Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра, и картографии по Республике Татарстан в лице Лаишевского отдела, общество с ограниченной ответственностью "Финансово Строительная Компания "Булгария" (далее - общество "ФСК "Булгария").
Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.01.2016 в части заявленных требований о признании недействительным акта проверки антимонопольного органа от 17.08.2015 в„– 55/04 производство по делу прекращено; в удовлетворении остальной части требований отказано.
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены.
В кассационной жалобе антимонопольный орган просит отменить принятый по делу судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, оставить в силе решение суда первой инстанции.
Проверив законность обжалуемого акта в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению частично по следующим основаниям.
Как усматривается из материалов дела, 10.07.2015 в газете "Камская новь" опубликовано извещение о проведении открытого аукциона на повышение стоимости по продаже земельных участков в собственность. Продавцом имущества выступил - комитет.
Заявителем (организатор торгов) на основании постановлений комитета от 06.07.2015 в„– 1598 и от 06.07.2015 в„– 1599 выставлены на торги следующие земельные участки:
Лот в„– 1 - земельный участок, площадью 75 139 кв. м для индивидуального жилищного строительства из земель населенных пунктов, кадастровый номер 16:24:140101:1140, расположенный по адресу: Республика Татарстан, Лаишевский муниципальный район, Орловское сельское поселение, д. Орел, начальная цена 29 169 700 рублей. Шаг аукциона 3 процента от начальной цены 875 091 рублей. Размер задатка 20 процентов от начальной цены - 5 833 940 рублей
Лот в„– 2 - земельный участок, площадью 5464 кв. м для индивидуального жилищного строительства из земель населенных пунктов, кадастровый номер 16:24:140101:938, расположенный по адресу: Республика Татарстан, Лаишевский муниципальный район, Орловское сельское поселение, д. Орел, начальная цена 2 311 100 рублей. Шаг аукциона 3 процента от начальной цены 69 333 рублей. Размер задатка 20 процентов от начальной цены - 462 220 рублей.
Заявки на участие в аукционе по лоту в„– 1 и лоту в„– 2 поступили от обществ "ФСК "Булгария" и "ТАИФ".
10.08.2015 проведены торги на повышение цены по продаже права собственности и вынесены протоколы от 10.08.2015 по лоту в„– 1 и лоту в„– 2, победителем признано общество "ТАИФ", цена продажи составила 30 919 882 рублей и 2 449 766 рублей, соответственно.
В адрес управления по электронной почте 21.07.2015 поступила жалоба Гильфанова Э.С. на действия организатора торгов при проведении открытого аукциона по продаже 1 Лота.
Антимонопольный орган направил в адрес предприятия и комитета уведомление от 24.07.2015 о поступлении жалобы и ее рассмотрении комиссией управления в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона о защите конкуренции, Закон) 28.07.2015 в 15.00 часов.
На основании приказа от 10.08.2015 в„– 02/587-пр антимонопольной службой проведена внеплановая документарная проверка в отношении организатора торгов (заявителя).
По результатам проведенной внеплановой документарной проверки в отношении предприятия составлен акт проверки от 17.08.2015 в„– 55/04, в заключении которого указано на то, что комитетом и предприятием допущены нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, а также подпункта 1 пункта 1 решения Совета Муниципального образования "Лаишевского муниципального района" от 10.12.2008 в„– 82, которым установлено, что максимальный размер участка под индивидуальное жилищное строительства для Орловского поселения составляет 1500 кв. м, минимальный 400 кв. м.
На основании указанного решения антимонопольным органом заявителю и комитету выдано предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, а именно:
1. Устранить выявленные нарушения требований части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, подпункта 1 пункта 1 решения Совета Муниципального образования "Лаишевского муниципального района" от 10.12.2008 в„– 82 для чего:
- снять с реализации лоты в„– 1, 2 на право заключения договоров купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140101:1140 (75 139 кв. м) и 16:24:140101:938 (5464 кв. м) (извещение от 10.07.2015 в„– 090715/0868708/01);
2. В течение 20 (двадцати) дней со дня получения настоящего предписания представить в адрес управления доказательства исполнения настоящего предписания.
20.08.2015 антимонопольным органом вынесено определение об исправлении описок, опечаток и арифметических ошибок, в котором управление указывало на то, что при изготовлении предписания по акту проверки от 17.08.2015 в„– 55/04 произошла опечатка, а именно, в резолютивной части предписания пропущены пункты:
- внести изменения в протокол рассмотрения заявок от 05.07.2015, размещенного на сайте torgi.gov.ru 06.08.2015, а именно, исключить решения о признании участников по лотам в„– 1, 2 на право заключения договоров купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140101:1140 (75 139 кв. м) и 16:24:140101:938 (5464 кв. м) (извещение от 10.07.2015 в„– 090715/0868708/01);
отменить протоколы результатов торгов от 10.08.2015 по лотам в„– 1, 2 на право заключения договоров купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140101:1140 (75 139 кв. м) и 16:24:140101:938 (5464 кв. м) (извещение от 10.07.2015 в„– 090715/0868708/01);
Определением об исправлении опечатки от 20.08.2015 резолютивная часть предписания изложена в следующей редакции:
комитету, организатору торгов - предприятию:
1. Устранить выявленные нарушения требований части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, пункта 1 подпункта 1 решения Совета Муниципального образования "Лаишевского муниципального района" от 10.12.2008 в„– 82 для чего:
- внести изменения в протокол рассмотрения заявок от 05.07.2015, размещенного на сайте torgi.gov.ru 06.08.2015, а именно: исключить решения о признании участников по лотам в„– 1, 2 на право заключения договоров купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140101:1140 (75 139 кв. м) и 16:24:140101:938 (5464 кв. м) (извещение от 10.07.2015 в„– 090715/0868708/01);
- отменить протоколы результатов торгов от 10.08.2015 по лотам в„– 1, 2 на право заключения договоров купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140101:1140 (75 139 кв. м) и 16:24:140101:938 (5464 кв. м) (извещение от 10.07.2015 в„– 090715/0868708/01);
- снять с реализаций лоты в„– 1, 2 на право заключения договоров купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140101:1140 (75 139 кв. м) и 16:24:140101:938 (5464 кв. м) (извещение от 10.07.2015 в„– 090715/0868708/01).
2. В течение 20 (двадцати) дней со дня получения настоящего предписания представить в адрес управления доказательства исполнения настоящего предписания.
Не согласившись с принятыми антимонопольным органом актами, предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии со стороны антимонопольного органа нарушений требований Закона о защите конкуренции, законности оспариваемых предписания и определения управления, а также о наличии оснований для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по требованию о признании акта проверки от 17.08.2015 в„– 55/04 незаконным.
Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции признал, что антимонопольным органом нарушен установленный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции порядок рассмотрения жалоб, указал на смешение процедур рассмотрения жалоб, несоблюдение порядка принятия актов, предусмотренных законом. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что оспоренный акт проверки обладает признаками решения антимонопольного органа и в рассматриваемом случае подлежит оспариванию в суде.
Судебная коллегия признает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что комитетом и заявителем допущены нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, а также подпункта 1 пункта 1 решения Совета Муниципального образования "Лаишевского муниципального района" от 10.12.2008 в„– 82.
Вместе с тем суд кассационной инстанции находит правомерным вывод суда апелляционной инстанции о нарушении процедуры рассмотрения жалобы.
Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, которые нарушают установленный нормативными правовыми актами порядок организации и проведения торгов, в том числе размещения информации о проведении торгов, подачи заявок на участие в торгах, могут быть обжалованы в антимонопольный орган (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).
Федеральным законодательством предусмотрена возможность такого обращения в антимонопольный орган, установлен порядок рассмотрения таких жалоб (части 1, 3 статьи 18.1, пункты 3.1, 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).
Как указано выше, в антимонопольный орган поступила жалоба Гильфанова Э.С. на действия организатора торгов при проведении открытого аукциона по продаже 1 Лота.
Управление в адрес заявителя и комитета направила уведомление о рассмотрении данной жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.
По результатам рассмотрения жалобы составлен акт внеплановой проверки и вынесено предписание.
Согласно части 20 статьи 18.1 Закона по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.
Как установлено апелляционным судом, решение о признании жалобы обоснованной не принималось, однако управлением 17.08.2015 вынесено предписание об устранении нарушений законодательства, в котором указано, что оно выдано комиссией управления по рассмотрению жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. При этом в указанном предписании содержатся ссылки на статью 23, часть 1 статьи 39, часть 4 статьи 41, статью 50 Закона.
Статьи 39, 41 и 50 Закона о защите конкуренции относятся к главе 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства".
Однако, как установлено апелляционным судом, дело о нарушениях антимонопольного законодательства по изложенным выше фактам антимонопольным органом не возбуждалось и не рассматривалось, решение по нему не принималось.
Судебная коллегия находит обоснованными выводы суда апелляционной инстанции о том, что, учитывая положения пункта 5 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции, акт проверки должен был явиться основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, по окончании рассмотрения которого, с учетом норм части 2 статьи 41 Закона, комиссия на своем заседании должна была принять решение.
Как правильно указано судом, антимонопольным органом нарушена как процедура принятия и рассмотрения жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, так и в порядке главы 9 названного Закона "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства".
Кроме того, судебная коллегия считает обоснованными выводы суда апелляционной инстанции о том, что определением об исправлении описки от 20.08.2015 изменено содержание резолютивной части предписания по акту проверки от 17.08.2015 в„– 55/04, которую антимонопольный орган дополнил еще 2 пунктами.
Оспариваемым определением увеличивается объем предписываемых действий, которые необходимо исполнить, следовательно, определением от 20.08.2015 изменено содержание предписания, что свидетельствует о несоответствии оспариваемых действий антимонопольного органа требованиям статьи 51.1 Закона о защите конкуренции и нарушении прав и законных интересов заявителя.
Вместе с тем судебная коллегия признает ошибочными выводы суда о том, что обжалованный акт проверки, исходя из его буквального содержания, фактически обладает признаками решения антимонопольного органа, в котором государственный орган выразил свое суждение и решение относительно квалификации действий указанных лиц как нарушение антимонопольного законодательства и отразил свое решение о выдаче заявителю и исполкому обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения.
Акт проверки, составленный антимонопольным органом, закрепляя результат ее проведения, сам по себе не порождает прав и обязанностей лица, поскольку не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства, не содержит обязательного для исполнения требования, а лишь фиксирует признаки выявленных нарушений, в связи с чем не подлежит оспариванию в судебном порядке.
Данная правовая позиция также нашла отражение в пункте 1 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016.
Составляя акт проверки, антимонопольный орган руководствовался Методическими рекомендациями по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами (письмо Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2007 в„– АЦ/8325). Соответственно, акт выдан по установленной форме.
Поэтому суд первой пришел к обоснованному выводу о том, что дело в части оспаривания акта подлежит прекращению в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В связи с этим оснований для отмены в указанной части решения суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имелось.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 по делу в„– А65-22661/2015 в части отмены решения Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.01.2016 о прекращении производства по делу по требованию о признании недействительным акта проверки от 17.08.2015 в„– 55/04, отменить. В указанной части оставить в силе решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.01.2016.
В остальной части постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 по данному делу оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья
Л.Ф.ХАБИБУЛЛИН

Судьи
О.В.ЛОГИНОВ
А.Н.ОЛЬХОВИКОВ


------------------------------------------------------------------