АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 декабря 2016 г. в„– Ф06-16578/2016

Дело в„– А55-2933/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 27 декабря 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,
судей Коноплевой М.В., Фатхутдиновой А.Ф.,
при участии представителя:
общества с ограниченной ответственностью "Риф" - Першиной Е.В., доверенность от 14.12.2016,
в отсутствие:
Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области - извещено надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области
на решение Арбитражного суда Самарской области от 15.06.2016 (судья Лихачев А.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2016 (председательствующий судья Холодная С.Т., судьи Бажан П.В., Рогалева Е.М.)
по делу в„– А55-2933/2016
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Риф", г. Самара к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, г. Самара, о признании недействительным предписания,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Риф" (далее - заявитель, общество, ООО "Риф") обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области (далее - ответчик, Управление Росреестра, регистрирующий орган) о признании недействительным предписания от 27.11.2015 об устранении выявленного нарушения к акту от 27.11.2015 в„– ЕС/258, с обязанием Управления Росреестра устранить допущенные нарушения прав заявителя.
Решением Арбитражного суда Самарской области от 15.06.2016, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2016, заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда первой и постановлением апелляционной инстанций, Управление Росреестра обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, производство по делу прекратить в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, ссылаясь на нарушение судами норм процессуального права.
Управление Росреестра, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, представителя в судебное заседание не направило, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы. Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ в порядке, предусмотренном статьей 121 АПК РФ.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ по доводам, изложенным в кассационной жалобе.
Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно пункту 2 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.
Пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 в„– 1, (далее - Положение), к числу органов, уполномоченных осуществлять государственный земельный надзор, отнесена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы.
Согласно пункту 3 Положения к полномочиям Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов относится осуществление государственного земельного надзора за соблюдением требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.
Пунктом 5 статьи 71 ЗК РФ предусмотрено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).
В пункте 6 вышеназванного Положения определено, что в рамках государственного земельного надзора осуществляется, в том числе принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Исходя из пункта 2 статьи 7 ЗК РФ, земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки, утверждаемые, в частности, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, и устанавливающие территориальные зоны и градостроительные регламенты.
Пунктом 2 статьи 8 ЗК РФ установлено, что категория земель указывается: в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами (статья 42 ЗК РФ).
Согласно пункту 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
В силу пункта 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.
Таким образом, из приведенных норм законодательства следует, что правообладателям земельных участков предоставлено право самостоятельного выбора (без дополнительных разрешений и согласований) вида разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий видов.
Согласно пункту 3 статьи 85 ЗК РФ землепользователи могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
При этом определяющим фактором при отнесении земельного участка к той или иной группе разрешенного использования является установление видов деятельности, при осуществлении которых используется соответствующий объект недвижимости, расположенный на данном земельном участке.
Как установлено судами и следует из материалов дела, ООО "Риф" на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные по адресу: г. Самара, Железнодорожный район, ул. Партизанская, д. 17 с находящимися на них производственными объектами, принадлежащими обществу:
кадастровый номер 63:0:011100:628, площадью 7458,0 кв. м, отнесенный к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования "под промышленное производство" (запись регистрации от 25.03.2009 в„– 63-63-01/048/2009-588);
кадастровый номер 63:01:011104:613, площадью 7057,2 кв. м отнесенный к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования "под промышленное предприятие" (запись регистрации от 25.03.2009 в„– 63-63-01/048/2009-648);
кадастровый номер 63:01:011104:609, площадью 4062,2 кв. м отнесенный к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования "под промышленное предприятие" (запись регистрации от 24.03.2009 в„– 63-63-01/048/2009-682);
кадастровый номер 63:01:011104:621, площадью 332,9 кв. м отнесенный к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования "под промышленное предприятие" (запись регистрации от 25.03.2009 в„– 63-63-01/048/2009-719);
кадастровый номер 63:01:011104:620, площадью 1111,1 кв. м отнесенный к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования "под промышленное предприятие" (запись регистрации от 24.03.2009 в„– 63-63-01/048/2009-723);
кадастровый номер 63:01:011104:24, площадью 36,6 кв. м отнесенный к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования "под промышленное предприятие" (запись регистрации от 25.03.2009 в„– 63-63-01/048/2009-749).
Указанные земельные участки образованы в результате раздела земельного участка с условным номером 63:01:014101:0320 (97) площадью 75 227,6 кв. м, принадлежавшего на праве собственности ЗАО "Волгомебель", Право собственности ЗАО "Волгомебель" было зарегистрировано на основании справки Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Самары от 28.01.2002 в„– 16746, земельный участок был отнесен к землям населенных пунктов с разрешенным использованием "под промышленное предприятие", ввиду расположения на нем имущественного комплекса промышленного предприятия ЗАО "Волгомебель".
После раздела земельного участка с условным номером 63:01:014101:0320 (97) вид разрешенного использования участков изменен не был.
В ходе плановой выездной проверки, проведенной государственным инспектором Управления Росреестра Соловьевой Е.В. в июне 2015 года установлено нарушение требований земельного законодательства, выраженное в использовании земельного участка площадью 20 058 кв. м, не в соответствии с целевым назначением, исходя из правового режима земель (категории земель и разрешенного использования), а именно статьи 42 ЗК РФ.
В ходе проверки 22.06.2015 при осмотре участка на местности ответчиком установлено, что, земельные участки представляют собой единое землепользование, между собой заборами не отделены, по периметру общий участок огорожен забором, въезд на участок осуществляется через проходную, в которой размещена охрана, шлагбаум со стороны ул. Партизанская, в границах земельного участка расположены нежилые здания, в которых размещены офисы субъектов предпринимательской деятельности, склады бытовой химии, обувной косметики, товаров для туризма, трикотажных изделий, осуществляется пошив подушек, одеял, постельного белья, банных принадлежностей, оптовая торговля трикотажными и другими изделиями из ткани, производится сборка, складирование и продажа мебели.
При сопоставлении границ общего участка, отраженных в сведениях государственного кадастра недвижимости, на прилагаемых проектах границ участков, было установлено, что земельный участок используется в установленных границах.
Общая площадь землепользования составляет 20 058 кв. м, при этом целевое назначение земельного участка, исходя из его правового режима, не менялось с момента ликвидации имущественного комплекса промышленного предприятия закрытого акционерного общества "Волгомебель" (далее - ЗАО "Волгомебель").
Таким образом, в действиях заявителя выявлено нарушение требований земельного законодательства, выраженное в использовании земельного участка площадью 20 058 кв. м не в соответствии с целевым назначением исходя из правового режима земель.
29 июня 2015 г. в порядке осуществления государственного земельного надзора государственным инспектором в Самарской области по использованию и охране земель Соловьевой Е.В. обществу выдано предписание в„– ЕС/214 об устранении нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации в срок до 01.11.2015 путем оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, в том числе внесения изменений в сведения ГКН, а 31.07.2015 - составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
26 августа 2015 года заместителем главного государственного инспектора в Самарской области по использованию и охране земель Голицыной Ю.А. принято постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8. КоАП РФ на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Между тем, несмотря на прекращение производства по делу об административном правонарушении, выявленном в ходе проверки в июне 2015 года, 27.11.2015 тем же государственным инспектором в Самарской области по использованию и охране земель Соловьевой Е.В. проведена внеплановая выездная проверка исполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 29.06.2015, выявленного в ходе проверки в июне 2015 года, о чем составлен акт в„– ЕС/258.
Инспектор пришел к выводу о том, что ООО "Риф" не выполнило в установленный срок законное предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства от 29.06.2015, в связи с чем выдал новое предписание от 27.11.2015 аналогичного содержания сроком исполнения до 27.04.2016.
Общество, полагая названное предписание незаконным и нарушающим его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в Арбитражный суд Самарской области с настоящим требованием.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Согласно части 2 статьи 30.17 КоАП РФ изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается.
Указанная правовая позиция соответствует положениям статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 протокола в„– 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 3.1 постановления от 17.07.2002 в„– 13-П, исключения из общего правила о запрете поворота к худшему допустимы лишь в качестве крайней меры, когда допущенные в предшествующем разбирательстве существенные (фундаментальные) нарушения повлияли на исход дела и неисправление судебной ошибки искажало бы саму суть правосудия, смысл приговора как акта правосудия, разрушая необходимый баланс конституционно защищаемых ценностей, в том числе прав и законных интересов осужденных и потерпевших.
Приведенные положения, касающиеся общих принципов пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по уголовным делам, применимы и к административному судопроизводству, в рамках которого решается вопрос об административной ответственности и наказании лица.
В целях реализации данного подхода в пунктах 3 и 4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ закреплена возможность отмены постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и возвращения дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело; возможность отмены постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.
Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по признакам правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, ввиду отсутствия в действиях ООО "Риф" состава правонарушения, не обжаловано и не отменено.
Прекращая производство по делу об административном правонарушении в отношении ООО "Риф", уполномоченное должностное лицо пришло к выводу о том, что при возбуждении дела об административном правонарушении не были определены земельные участки, которые используются не по целевому назначению; кроме этого, не нашел своего подтверждения, опровергнут представленными доказательствами, в частности, договорами аренды вывод об использовании земельных участков не в соответствии с видом разрешенного использования, доказано использование земельных участков под размещение разных объектов нежилого назначения, разными арендаторами, что свидетельствует о недоказанности состава вменяемого правонарушения.
Предписание представляет собой акт государственного органа, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица. Предписание должно быть законным и обоснованным, исполнимым. Неопределенность и неисполнимость выданного предписания влечет признание его недействительным.
Принимая во внимание, что в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 26.08.2015 установлено наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении по результатам проверки в июне 2015 года, а предписание выдано за те же нарушения, по результатам той же проверки, то есть обстоятельства, послужившие основанием для выдачи, те же самые, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно признали, что Управлением Росреестра в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлены доказательства нарушения земельного или градостроительного законодательства о разрешенном использовании, создающих невозможность продолжения использования земельного участка в том состоянии, в котором он использовался на момент проверки, не доказан состав правонарушения, следовательно, у него не имелось оснований для выдачи ООО "Риф" предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 27.11.2015, поэтому оспариваемое предписание противоречит нормам земельного законодательства, является незаконным и не подлежащим исполнению.
Довод Управления Росреестра относительно прекращения производства по делу в связи с его неподведомственностью арбитражному суду, ранее был предметом оценки суда первой и апелляционной инстанции, обоснованно отклонен судами, со ссылкой на то, что оспариваемым предписанием нарушаются права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Суды пришли к обоснованному выводу относительно наличия оснований для удовлетворения требований заявителя.
Таким образом, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ всесторонне, полно и объективно фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства, суды пришли к правомерному выводу об удовлетворении заявленных требований.
Приведенные в кассационной жалобе доводы противоречат приведенным правовым нормам и не опровергают выводов судов, свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судами доказательств. Переоценка доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), не установлены.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Самарской области от 15.06.2016 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2016 по делу в„– А55-2933/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья
Ф.В.ХАЙРУЛЛИНА

Судьи
М.В.КОНОПЛЕВА
А.Ф.ФАТХУТДИНОВА


------------------------------------------------------------------