АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 февраля 2016 г. в„– Ф06-4745/2015

Дело в„– А57-8092/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Мосунова С.В.,
судей Сафина Н.Н., Савкиной М.А.,
при участии:
заявителя - Данилов М.Г., лично, паспорт, Туровский С.А., доверенность от 29.10.2014 (б/н), Рухи Р.Р., доверенность от 11.01.2016 (б/н),
в отсутствие:
иных лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Энгельсского муниципального района
на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2015 (председательствующий судья Кузьмичев С.А., судьи Комнатная Ю.А., Смирников А.В.)
по делу в„– А57-8092/2015
по заявлению главы крестьянского фермерского хозяйства индивидуального предпринимателя Данилова Михаила Григорьевича (Саратовская область, Энгельсский район, село Ленинское, ИНН <...>, ОГРНИП <...>) заинтересованное лицо: Администрация Энгельсского муниципального района (Саратовская область, г. Энгельс, ИНН 6449013567, ОГРН 1026401988183), о признании недействительным решения,

установил:

Глава крестьянского хозяйства индивидуальный предприниматель Данилов Михаил Григорьевич (далее - ИП Данилов М.Г., заявитель) обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - Администрация) от 27.02.2015 в„– 106/040103 "Об отказе в выдаче разрешения на строительство придорожного комплекса по адресу: Саратовская область, Энгельсский район, на землях АО "Ленинское" в 3,5 км на север от села Старицкое (далее - решение от 27.02.2015 в„– 106/040103, обжалуемое решение).
Решением Арбитражного суда Саратовской области от 11.08.2015 в удовлетворении требований заявителя было отказано.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2015 решение Арбитражного суда Саратовской области от 11.08.2015 отменено, по делу принят новый судебный акт, которым признано недействительным обжалуемое решение Администрации Энгельсского муниципального района, в качестве восстановления нарушенного права на Администрацию Энгельсского муниципального района возложена обязанность выдать ИП Данилову М.Г. разрешение на строительство указанного придорожного комплекса.
Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Администрация Энгельсского муниципального района обратилась с кассационной жалобой, в которой просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных ИП Даниловым М.Г. требований отказать.
В отзыве заявитель, полагая постановление суда апелляционной инстанции обоснованным и законным, просит оставить его без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако Администрация Энгельсского муниципального района явку своего представителя в суд не обеспечила.
Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившейся стороны.
В соответствии со статьей 163 АПК РФ в заседании суда кассационной инстанции 28.01.2016 объявлялся перерыв до 04.02.2016 до 11 час. 45 мин.
Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав заявителя и его представителей, проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для его отмены.
Как следует из материалов дела, Данилову М.Г. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 64:38:110402:138 площадью 15 000 кв. м, расположенный по адресу: Саратовская область, Энгельсский район, на землях АО "Ленинское", в 3,5 км на Север от села Старицкое, что подтверждается свидетельством от 13.03.2012, выпиской из ЕГРП в„– 01/004/2014-68715 от 05.11.2014.
В соответствии со Схемой территориального планирования Энгельсского муниципального района, утвержденной решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 27.03.2008 в„– 499/37-03, данный земельный участок находился в зоне прочих сельхозземель и зоне ландшафтных комплексов в поймах рек. На момент утверждения Схемы территориального планирования данный земельный участок относился к категории земель сельскохозяйственного назначения.
По заявлению Данилова М.Г. распоряжением Правительства Саратовской области от 11.01.2012 в„– 3-Пр данный земельный участок был переведен из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи.
Постановлением Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 28.08.2012 в„– 4282 по заявлению Данилова М.Г. утвержден градостроительный план принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером 64:38:110402:138 с разрешенным использованием "для размещения придорожного комплекса".
В последующем по заказу Данилова М.Г. была изготовлена проектная документация на строительство промышленного придорожного комплекса (АЗС, мотель, магазин, кафе, автостоянка) на данном земельном участке, примыкающем к автомобильной дороге, получено положительное заключение негосударственной экспертизы от 07.10.2013 проектной документации объекта капитального строительства "придорожный комплекс".
Решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 28.02.2013 в„– 417/44-04 утвержден Генеральный план Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района, согласно которому земельный участок, принадлежащий заявителю, расположен в трех функциональных зонах: в зоне сельхозугодий, в зоне инфраструктуры внешнего транспорта и в зоне ландшафтных комплексов в поймах рек.
Данилов М.Г. 23.06.2014 обратился в Администрацию Энгельсского муниципального района с заявлением о внесении изменений в Генеральный план Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района в части перевода принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером 64:38:110402:138 в состав функциональной зоны производственно-коммунальных объектов.
Постановлением Администрации Энгельсского муниципального района от 05.09.2014 в„– 5005 предложение Данилова М.Г. отклонено в связи с тем, что большая часть принадлежащего ему участка расположена в функциональной зоне ландшафтных комплексов в поймах рек, которая предназначена для установления режима использования земель, запрещающего или ограничивающего хозяйственную деятельность в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства.
ИП Данилов М.Г. обратился в Администрацию Энгельсского муниципального района с заявлением от 19.02.2015 о выдаче разрешения на строительство промышленного придорожного комплекса (АЗС, мотель, магазин, автостоянка) на данном земельном участке, примыкающем к автомобильной дороге, приложив предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документы.
Администрацией Энгельсского муниципального района 27.02.2015 в адрес ИП Данилова М.Г. направлено уведомление в„– 106/040103 об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства: "Придорожный (промышленный) комплекс", на основании пункта 2.8. Административного регламента предоставления управлением обеспечения градостроительной деятельности администрации Энгельсского муниципального района муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", утвержденного постановлением администрации Энгельсского муниципального района в„– 3201 от 29.06.2012 по причине наличия в документах недостоверных сведений.
Данное обстоятельство послужило основанием для обращения заявителя в суд с соответствующим заявлением.
Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).
Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).
Суд первой инстанции отметил, что одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Градостроительное зонирование осуществляется посредством принятия Правил землепользования и застройки, которыми устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, производственно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Документами территориального планирования являются соответствующие схемы территориального планирования, в частности, генеральные планы поселений (городских и сельских) (статьи 23 - 29 ГрК РФ).
Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, 85 ЗК РФ, 36 ГрК РФ, отметил, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку, разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка, в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Установив, что решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 28.02.2013 в„– 417/44-04 утвержден Генеральный план Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района, согласно которому спорный земельный участок находится в территориальных зонах улично-дорожной сети объектов транспортной инфраструктуры (Т), размещения объектов сельскохозяйственного назначения (СХ-1), зеленых насаждений (Р-1), на которых в соответствии с Перечнем видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков, предусмотренных административным регламентом для указанных территориальных зон, установленным Правилами землепользования и застройки Красноярского муниципального образования, не позволено использование земельного участка для целей, связанных с размещением промышленного комплекса, а также в связи с нахождением большей части земельного участка, принадлежащего Данилову М.Г., в функциональной зоне ландшафтных комплексов в поймах рек, на которой не допускаются к размещению любые объекты, не связанные с функциями сохранения (регенерации) природного ландшафта, суд первой инстанции счел правомерным обжалуемый отказ Администрации Энгельсского муниципального района в выдаче разрешения на строительство, и отказал ИП Данилову М.Г. в удовлетворении заявленных требований.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что орган местного самоуправления, утверждая генеральный план района, не учел осуществленный перевод земельного участка из одной категории в другую; и при наличии утвержденного градостроительного плана действия органа местного самоуправления следует расценивать как совершенные в нарушение прав крестьянского хозяйства. На момент утверждения генерального плана района в государственном кадастре недвижимости содержались сведения о земельном участке с видом использования для строительства автокомплекса. Придя к выводу, что орган местного самоуправления, не оспорив в судебном порядке акты, полученные Даниловым М.Г., необоснованно утвердил генплан с несоответствием зоны виду разрешенного использования, суд апелляционной инстанции удовлетворил требования заявителя в полном объеме.
В кассационной жалобе Администрация Энгельсского муниципального района указывает, что в силу статьи 44 ГрК РФ градостроительный план земельного участка (далее - ГПЗУ) фиксирует правовой режим земельного участка и предельные параметры объекта капитального строительства на определенную дату (на дату выдачи ГПЗУ), и возложение на ГПЗУ функций документа градостроительного регулирования (подобно проекту планировки территории), является ошибочным и не соответствует ГрК РФ. ГПЗУ не является нормативным актом, как правила землепользования и застройки, или документом градостроительного регулирования, как генеральный план, проект планировки, проект межевания территории, а поэтому, указывает Администрация Энгельсского муниципального района, вывод суда апелляционной инстанции о необходимости оспаривать в судебном порядке ранее выданного заявителю ГПЗУ до момента утверждения генерального плана муниципального образования неправомерно и не предусмотрено ГрК РФ, регламентирующего вопросы разработки документов градостроительного регулирования, в том числе, генерального плана муниципального образования. Отмечая, что в данном случае Генеральный план Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района от 28.02.2013 является нормативным актом, т.е. документом, имеющим большую юридическую силу по отношению к утвержденному ранее постановлением от 28.08.2012 в„– 4282 выданному Данилову М.Г. ГПЗУ на принадлежащий ему земельный участок с кадастровым номером 64:38:110402:138, Администрация Энгельсского муниципального района настаивает на отмене постановления суда апелляционной инстанции.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).
Согласно частям 1, 3 статьи 24 ГрК РФ подготовка генерального плана поселения, осуществляется применительно ко всей территории такого поселения, может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения. Генеральный план содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения
4) карту функциональных зон поселения.
Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления поселения на срок не менее чем двадцать лет (часть 1 статьи 24, часть 11 статьи 9 ГрК РФ).
Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24 ГрК РФ).
Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 в„– 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 в„– 48) разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта (пункт 26 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 в„– 48).
Таким образом, в силу вышеизложенных положений законодательства Генеральный план поселения является нормативным актом.
В соответствии со статьей 200 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным (действий (бездействий) незаконными) являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, действием (бездействием) гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина и юридического лица.
Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое заявителем в рамках настоящего дела решение Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 27.02.2015 в„– 106/040103 "Об отказе в выдаче разрешения на строительство придорожного комплекса" является ненормативным актом. Данный обжалуемый отказ соответствует Генеральному плану Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района, являющемуся нормативным актом.
Доказательств оспаривания этого Генерального плана в судебном порядке, предусмотренном частью 15 статьи 24 ГрК РФ, признания этого Генерального плана (нормативного акта) в установленном порядке недействующим в части принадлежащего заявителю земельного участка с кадастровым номером 64:38:110402:138 в материалы дела не представлено и судами не установлено.
При таких обстоятельствах выводы суда апелляционной инстанции по настоящему делу не соответствуют положениям статей 9, 18, 24 ГрК РФ, 198, 200 АПК РФ, пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", а поэтому постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования представленных сторонами доказательств, нормы материального и процессуального права применены правильно, а поэтому решение суда первой инстанции по настоящему делу подлежит оставлению в силе.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2015 по делу в„– А57-8092/2015 отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.
Оставить в силе решение Арбитражного суда Саратовской области от 11.08.2015 по делу в„– А57-8092/2015.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья
С.В.МОСУНОВ

Судьи
Н.Н.САФИН
М.А.САВКИНА


------------------------------------------------------------------