АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 июня 2016 г. в„– Ф06-9434/2016

Дело в„– А12-46021/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2016 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Вильданова Р.А.,
судей Хакимова И.А., Мельниковой Н.Ю.,
при участии:
истца - Андреевой С.А., доверенность от 30.03.2016 в„– 394-Д,
в отсутствие:
ответчиков - извещены надлежащим образом,
третьих лиц - извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета финансов Волгоградской области, г. Волгоград,
на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21.01.2016 (судья Василенко Д.Н.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016 (председательствующий судья Никитин А.Ю., судьи Волкова Т.В., Жаткина С.А.)
по делу в„– А12-46021/2015
по иску администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, г. Волжский Волгоградской области (ИНН 3435110011, ОГРН 1023402008706) к Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области, г. Волгоград (ИНН 3444130624, ОГРН 1063444006922) и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636), интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Волгоградской области, г. Волгоград (ИНН 3444054571, ОГРН 1023403452555), третьи лица: Комитет строительства Волгоградской области, г. Волгоград (ИНН 3445118595, ОГРН 1113460005251), Министерство регионального развития Российской Федерации, г. Москва (ИНН 7707530333, ОГРН 1047796791459), Управление финансов администрации городского округа - город Волжский, г. Волжский Волгоградской области (ИНН 3435111199, ОГРН 1093435006411) о взыскании 16 050 500 руб.,

установил:

администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации и Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области о взыскании за счет средств соответствующей казны в пользу муниципального образования городской округ - город Волжский Волгоградской области 16 050 500 руб. убытков, а также 37 500 руб. в возмещение расходов по проведению оценки стоимости жилых помещений (с учетом уточнения исковых требований).
Иск мотивирован наличием у ответчиков обязанности по компенсации Администрации расходов, связанных с предоставлением жилых помещений из муниципального жилищного фонда на основании решений судов общей юрисдикции.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 21.01.2016, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016, исковые требования удовлетворены частично: с Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области за счет средств казны Волгоградской области в пользу муниципального образования взыскано 16 050 500 руб. убытков, возникших в связи с предоставлением во внеочередном порядке жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов. В иске к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказано.
Не согласившись с принятыми судебными актами, Комитет финансов Волгоградской области обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.
По мнению заявителя кассационной жалобы, судебными инстанциями неправомерно отказано в удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации; предоставление жилья лицам, страдающим туберкулезом, относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а не ее субъекта; выводы судов о том, что Волгоградской областью до настоящего времени не определен порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма, не соответствуют обстоятельствам дела; материалами дела не доказана совокупность оснований для привлечения субъекта федерации к гражданско-правовой ответственности; суды неверно истолковали нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении предоставленных местным бюджетам межбюджетных трансфертов.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив в соответствии с пунктом 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Как следует из материалов дела, решением Волжского городского суда Волгоградской области от 13.06.2013 по делу в„– 22656/2013, удовлетворен иск Бубнова А.В. к Администрации об обязании предоставить вне очереди жилое помещение не ниже установленной нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 29.11.2013 в„– 8886 Бубнову А.В. предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...> жилой площадью 16,7 кв. м, общей площадью 29,3 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 24.12.2013 по делу в„– 2-349/2014 удовлетворен иск Сидуковой Н.М., действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетнего Сидукова А.Н., к Администрации об обязании предоставить несовершеннолетнему Сидукову А.Н. на состав семьи три человека благоустроенное жилое помещение по договору социального найма во внеочередном порядке. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 14.04.2014 в„– 2380 Сидукову А.Н. на состав семьи 3 человека предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 21,5 кв. м, общей площадью 38,4 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 06.11.2012 по делу в„– 2-4709/2012 удовлетворен иск Скобелевой Л.Л. к Администрации об обязании предоставить во внеочередном порядке по договору социального найма изолированное жилое помещение на состав семьи 1 человек по нормам предоставления жилой площади с учетом права на дополнительную жилую площадь. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 01.11.2013 в„– 8093 Скобелевой Л.Л. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...> жилой площадью 13 кв. м, общей площадью 25,7 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 23.01.2013 по делу в„– 2-463/2013 удовлетворен иск Знищенко М.В. к Администрации об обязании предоставить благоустроенное жилое помещение вне очереди не ниже установленных социальных норм по договору социального найма. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 12.11.2013 в„– 8318 Знищенко М.В. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 17,4 кв. м, общей площадью 31,5 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 23.12.2013 по делу в„– 2-184/2014 удовлетворен иск Савельевой С.Л., действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетнего Савельева Б.А., к Администрации об обязании предоставить Савельевой СЛ. на состав семьи 4 человека с учетом права Савельева Б.А. на дополнительную жилую площадь вне очереди жилое помещение по договору социального найма не ниже установленных социальных норм по договору социального найма с учетом наличия в собственности Савельевой СЛ. и Савельева А.А. по 1/3 доле в праве общей долевой собственности на квартиру <...>, г. Волжский. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 21.04.2014 в„– 2568 Савельевой С.Л. на состав семьи 4 человека предоставлена двухкомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 30 кв. м, общей площадью 52,9 кв. м.
Апелляционным определением Судебной коллегии Волгоградского областного суда от 27.03.2014 по делу в„– 2-609/2014 удовлетворены исковые требования прокурора г. Волжского, действующего в интересах Медведевой Е.А., к Администрации об обязании предоставить с учетом права на дополнительную жилую площадь и наличия в собственности 13/46 долей жилого помещения благоустроенное жилое помещение вне очереди не ниже установленных социальных норм по договору социального найма. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 14.01.2015 в„– 57 Медведевой Е.А. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 17,1 кв. м, общей площадью 30,6 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 11.07.2013 по делу в„– 2-3143/2013 удовлетворен иск Копьевой М.В., действующей в интересах несовершеннолетнего Копьева В.В., к Администрации об обязании предоставить жилое помещение по договору социального найма на состав семьи 2 человека с учетом права несовершеннолетнего ребенка-инвалида Копьева В.В. на дополнительную жилую площадь вне очереди. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 24.09.2014 в„– 6641 Копьевой М.В. на состав семьи 2 человека предоставлена двухкомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 26,1 кв. м, общей площадью 43,3 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 28.11.2013 по делу в„– 2-5838/2013 удовлетворены исковые требования Шимиевой З.С. к Администрации об обязании предоставить благоустроенное жилое помещение вне очереди не ниже установленных социальных норм по договору социального найма. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 13.05.2014 в„– 3077 Шимиевой З.С. на состав семьи 1 человек предоставлена квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 17,7 кв. м, общей площадью 33 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 10.06.2013 по делу в„– 2-2563/2013 удовлетворен иск Маркарян И.Т. к Администрации об обязании предоставить жилое помещение по норме предоставления с учетом права на дополнительную жилплощадь в виде благоустроенного изолированного жилого помещения. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 12.01.2015 в„– 28 Маркарян И.Т. на состав семьи 1 человек предоставлена квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 15,1 кв. м, общей площадью 28,4 кв. м.
Апелляционным определением Судебной коллегии Волгоградского областного суда от 11.09.2013 по делу в„– 2-197/2013 удовлетворен иск Вальтер И.В. к Администрации об обязании предоставить вне очереди благоустроенное жилое помещение не менее установленных норм по договору социального найма. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 30.01.2015 в„– 674 Вальтер И.В. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 13,1 кв. м, общей площадью 25,9 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 21.02.2013 по делу в„– 2-1229/2013 удовлетворен иск Копейкиной Н.Е. и Копейкина А.В., действующих в интересах несовершеннолетнего Копейкина Т.А., к Администрации об обязании предоставить вне очереди жилое помещение по договору социального найма на 1 человека с учетом права на дополнительную жилую площадь. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 25.11.2013 в„– 8685 Копейкину Т.А. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 17,8 кв. м, общей площадью 35 кв. м.
Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 03.04.2014 по делу в„– 2-1681/2014 удовлетворены исковые требования Силантьевой Е.С., действующей в интересах несовершеннолетней Силантьевой О.В., к Администрации об обязании предоставить вне очереди жилое помещение по договору социального найма на состав семьи 3 человека с учетом права на дополнительную жилую площадь. Во исполнение судебного акта постановлением Администрации от 28.08.2014 в„– 5965 Силантьевой О.В. на состав семьи 3 человека предоставлена трехкомнатная квартира, расположенная по адресу: Волгоградская обл., г. Волжский, <...>, жилой площадью 40,9 кв. м, общей площадью 59,3 кв. м.
Посчитав, что обеспечение органом местного самоуправления жилым помещением инвалидов, страдающих заболеванием, внесенным в перечень хронических заболеваний, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 в„– 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" является по своему содержанию исполнением государственных обязательств, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Суд кассационной инстанции считает правомерными выводы судов предыдущих инстанций.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 181-ФЗ) предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 28.2 в„– 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет до 01.01.2005.
Данные положения закона предусматривают целевой характер субвенций, а именно на реализацию полномочий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005.
Содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), закрепляет особенность реализации жилищных прав, но не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон в„– 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Согласно положениям статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования.
При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статьи 31 БК РФ).
Из системного толкования статей 49, 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, статей 84 - 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положений Законов в„– 181-ФЗ и в„– 184-ФЗ следует, что обеспечение жильем инвалидов и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку предоставления жилых помещений на условиях социального найма - за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации.При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона в„– 131-ФЗ).
Противоправное поведение Волгоградской области суды усмотрели в следующем.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Пунктами 5, 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления по договорам социального найма, установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации, а также определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Исходя из анализа приведенных положений федерального закона, можно сделать вывод о наличии у законодателя Волгоградской области полномочий для принятия закона о порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма (позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 01.04.2015 в„– 4-АПГ15-7).
Между тем Волгоградской областью на законодательном уровне до настоящего времени не определен порядок предоставлении жилых помещений по договорам социального найма.
В данном случае город Волжский исполнил обязанности, связанные с реализацией государственных полномочий по социальной поддержке инвалидов. Такое исполнение выразилось в уменьшении муниципального жилищного фонда, поэтому городской округ вправе требовать компенсации расходов.
Бездействие Волгоградской области, выразившееся в не разрешении вопроса о порядке предоставления в Волгоградской области жилых помещений по договорам социального найма, не должно влечь ущемления прав муниципального образования при исполнении последним государственных полномочий.
Внеочередное предоставление гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, ч. 1, п. "б", п. "ж", п. "к" Конституции Российской Федерации).
По смыслу статей 11 (часть 3), 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения, так и принципы разграничения их полномочий в соответствующей сфере совместного ведения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 в„– 1-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.02.1997 в„– 13-О, от 01.12.2005 г. в„– 521-О и др.).
Пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона в„– 184-ФЗ определен перечень вопросов, которые относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В соответствии с пунктом 5 статьи 26.3 Закона в„– 184-ФЗ до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", по его буквальному смыслу и смыслу в системе действующего законодательства, принадлежность полномочия по оказанию меры социальной поддержки в виде внеочередного предоставления отдельных жилых помещений указанным в нем гражданам, составляющим определенную федеральным законом категорию нуждающихся в жилых помещениях, - вопреки вытекающему из статей 11 (часть 3), 18, 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации требованию - не определена с достаточной степенью ясности, точности и недвусмысленности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2013 в„– 30-П "По делу о проверке конституционности статей 4, 5 и пункта 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" в связи с запросами Правительства Волгоградской области и Правительства Сахалинской области").
Таким образом, полномочия по оказанию меры социальной поддержки в виде внеочередного предоставления отдельных жилых помещений гражданам, страдающим заразными формами туберкулеза, субъекты Российской Федерации реализуют самостоятельно в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации, до надлежащего разграничения указанных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При указанных обстоятельствах расходные обязательства Российской Федерации по финансированию затрат на сумму 1 080 000 руб., связанных с предоставлением жилья Вальтер И.В., отсутствуют.
Суд кассационной инстанции считает выводы судов соответствующими фактическим обстоятельствам дела и примененным нормам права.
Доводы заявителя кассационной жалобы о неверном толковании судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации отклоняются, поскольку предметом спора являлось не рассмотрение разногласий по межбюджетным отношениям, а возмещение муниципальному образованию расходов, понесенных последним при исполнении государственных полномочий, не обеспеченных достаточным финансированием из областного бюджета.
Иные доводы Комитета финансов Волгоградской области являлись предметом исследования и получили соответствующую правовую оценку, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, направлены на переоценку выводов судов, что в силу статьи 286 АПК РФ, не входит в полномочия окружного суда.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21.01.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016 по делу в„– А12-46021/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
Р.А.ВИЛЬДАНОВ

Судьи
И.А.ХАКИМОВ
Н.Ю.МЕЛЬНИКОВА


------------------------------------------------------------------